目前城市规划公众参与存在的问题与对策

目前城市规划公众参与存在的问题与对策

【摘 要】城市规划公众参与在我国经历了30多年的发展，取得了一定的发展。但我们也应当看到，目前中国公众参与尚处于起步阶段，并未真正落实。文章分析了我国城市规划公众参与的主要形式及存在的问题，并提出解决对策。

【关键词】城市规划；公众参与；问题；对策

2008年1月1日起开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》，首次确立城乡规划的公众参与机制，城市规划这一资源分配行为引入了公众参与。在利益多元化和利益博弈常态化的现实情景下，城乡规划公众参与不仅是遏制“长官规划”、防止规划权力失范的”利器”，而且是规划决策民主化、维护社会公正的一条根本途径。从四年多的实践来看，尽管许多地方对规划项目开展了“公示”“展览”及调查问卷等形式的公众参与，但公众参与规划的象征意义仍然大于实质意义，基本上处在“事后参与”“被动参与”“参与冷漠”的初级状态，因此，需要借鉴发达国家的成功经验，探索建立适合现阶段城市社会发展的公众参与规划的体系和制度。

1 我国公众参与城市规划的主要形式 1.1 召开专题会议征求意见

这种形式是我国城市总体规划编制中常用的一种传统手法。但无论从面上或是深度上以及最终对公众意见采纳上仍十分有限或薄弱,有的也只流于形式。

1.2 召开专家代表会议讨论技术问题

这种会议由规划部门邀请规划及相关行业专家或行业负责人参加，是我国城市规划编制和审查常见的方式，也是我国规划行政决策的成熟方式。

1.3 公众直接参与解决具体问题

这是针对有关涉及公众自身现实利益的规划问题，规划部门在一定社会范围内召集有影响的社区或居委会居民、群众参加，广泛征求其意见，然后充分协调，吸收其合理成分作为规划决策的依据。这种形式往往是面对面的，针对性强，冲突激烈，效果明显，参与程度高。

1.4 其它渠道

目前在我国很多地区都有了公众接待日、市长热线电话、人民建议征集制度等有助于公民参与的渠道，公民可以通过这些渠道将自己的建议反映给政府部门。

2 我国公众参与城市规划中存在的问题 2.1 公众参与程度低 总体上看，目前我国的城市规划基本上是一种政府决策、规划部门执行的自上而下的被动模式，公众参与还处于“象征性参与”阶段，公众只有参议权而没有决策权，城市规划多是由政府领导“拍板”决定的。作为城市活动主体的公众难以表达他们的实际利益要求与价值取向，成为被动听取、支持和贯彻城市规划者。

2.2 公众参与城市规划的意识和技能缺乏 在城市规划领域，公众参与的最主要目的是与自身社区密切相关的事务，而对城市发展的长远利益、公共服务、基础设施等关心较少。作为技术性较强的行业，公众参与城市规划需要切实领会规划意图，需要具备一定的专业技能和规划基本知识。目前我国公众普遍缺乏城市规划的基本知识和基本技能，妨碍了公众参与城市规划的广度与深度。而且，公众参与的程度存在明显的地区差异，各地

的经济水平不同，公众参与城市规划的程度也不同。在经济较发达地区的一些城市，公众参与城市规划的意识比较强，在大多数城市，公众抱着“事不关己”、“多一事不如少一事”的态度，不愿参与城市规划，甚至连最简单的问卷调查也不愿填写。

2.3 公众参与缺乏制度性途径 目前，维护私权的公众参与活动主要通过向城市规划行政主管部门投诉、信访等途径进行。涉及公共利益问题的城市规划公众参与，主要通过城市规划委员会制度、规划公示制度等途径开展。城市规划公众参与监督机制不完善，还不能适应决策科学化和民主化的要求。

2.4 城市规划信息的公开程度不高

虽然各地普遍对城市规划的信息进行了公开，但是在公开的时机、内容、程序等方面还存在很多问题，甚至有些关键信息还没有公开，公众知晓规划信息明显滞后。

2.5 公众参与规划的效果欠佳 就目前而言，公众参与规划的效果几乎完全取决于掌握规划命运的主政者的价值取向和综合素质，规划中公众的意见反不反映或反应多少，公众自身无法知晓，更无法监督和落实。加上公众的力量有限，层次不高，没有形成一定规模，对规划决策极少影响，那么公众参与几乎流于形式，基本上不能对决策产生实质性的效果。

3 积极发挥公众参与城市规划的对策

我国城市规划中公众扮演着利益代表者、参与者和监督者的重要角色，为了充分发挥公众参与城市规划的作用，必须寻求和完善更好的有利于公众参与的渠道、方式和机制，不断为城市规划中的公众参与注入新的活力。

3.1 转变观念，加强公民参与的意识 就我国公众参与而言，无论是在哪个领域，无论是公众还是政策制定者都需要转变观念，努力营造有利于公民参与的政治文化氛围，这是一个全国性的意识和观念问题，而不仅仅是城市规划所要面对的问题。由于人们长期形成的“集体本位、社会本位”，认为个人要完全服从集体和社会，个人力量在国家的政治领域不占主导地位，是从属于社会的政治领域的国家权威，特别是具有绝对性的行政权威。在这种环境中，公民的主权地位降低，就公众参与而言，实质性参与的内容较少，参与大多流于形式。因此，在城市规划中，也应强化公众的参与意识，提高公民素质，使公民认识到公共政策的制定不是简单的单一政府行为，而是政府与公民之间互动的过程。

3.2 培养公众参与的能力，提高公众参与的水平

要充分发挥公众参与城市规划的作用，就必须克服制约公众参与能力的因素。我国公众参与能力和水平低的主要原因，一是公众缺乏规划专门知识而使其对规划的认知和判断出现偏差，二是政府强有力的调控规划客观上引起公众对政府的依赖，而使公众参与行为呈非自发性的被动参与特征。因此，必须对公众加强教育，增强公众参与的能力，使其有效地进入参与角色。在城市规划中，首先培养公众参与规划过程的相关专业知识和技能，这样可以使公众理性地决定采用什么样的渠道和方式参与到决策的过程中，并且可以运用一些技能方法进行深入的讨论，从而在为自己行为负责的同时，也可以对政府规划行为进行监督。其次是加强对公民的政治素质的培养。公民政治素质的提高，可以使公众参与遵守决策中基本的政治原则和规范，始终保证政策的质量和公共性。3.3 健全公众参

与城市规划的机制

参与机制的完善，要着重提高规划工作规范化、公开化、透明化程度，使公众参与制度更加细化，拓宽公众参与的渠道，提高公众参与的质量。因此，在城市规划中，要加强和完善信息公开制度，保障公众充分的知情权。同时，为了使规划方案更加科学，更能体现公众的利益，要完善利益表达机制，主要是行政听证制度和信访制度。作为一种体制内的参与方式，这两种方式是最重要的政府性民意表达机制。另外，公众参与城市规划中激励机制的建立，会对增加公众参与的热情和积极性有重要的作用。通过建立激励机制，探索建立规划部门经费拨付、规划编制费用支付与公众参与挂钩的绩效考评机制，以强化规划部门和规划人员的责任，逐步扩大城市规划中的公众参与。最后，社会监督机制的完善是公众参与城市规划正常进行的关键，要对规划行为进行有效地监督，对违法行为进行严厉制裁，确保公众参与作用的充分发挥。

3.4 进一步拓宽公众参与的渠道，拓展参与的层次 在我国城市规划中，人民参与的能力和水平较西方发达国家相比还有较大的差距，鉴于特殊的国情，公众参与的方式应切合我国现实，探究中国特色的公众参与的道路。因此，针对目前我国公众参与城市规划的现状，公众应与组织和相关专业或技术人士结合起来，增加自身在参与平台上的社会资本，适当的时候可以将自己的利益进行委托和转化。不过这样的委托和转化不同于选举人大代表，这是一种直接的代理方式，也就是说，在委托者和代理人之间不存在层级代理，代理人是公众利益的直接代表。这样在一定程度上可以避免公众因自身能力和水平的限制而在参与中处于弱势的局面。

4 结束语

公众参与城市规划是一个系统的过程，公众参与只有被应用到城市规划的全过程，公众也只有对自己的角色进行科学合理的定位，认识到自身的权利和义务，才能确保公共利益的价值和公众自身利益的体现，才能对规划行为进行有效地监督和制约，进而充分发挥公众参与城市规划的作用。目前我国公众参与城市规划尚处在初级阶段，公众参与的法律制度、参与机制和渠道、公众参与的意识和能力等有待进一步提高和完善，还有许多值得去探索的问题，包括理论的构建和实践的操作。

【参考文献】

［１］张晓燕.公众参与城市规划的局限性及完善路径[J].城乡建设，2011，5.

［２］潘京兰.浅议城市规划之公众参与[J].上海建材，2010，2.