张波，于姗姗
摘要：在城市快速发展建设的背景下，城市由增量规划转向存量规划，目前，我国城市发展主要以增量规划为主，缺少对存量规划的研究，但是在市场经济体制下，如何来控制存量规划是我国城市规划体系中欠缺的一部分内容。本文借助浐灞生态区A片区控制性详细规划，结合现状研究，研究存量型控制性详细规划所应关注的重点，引导下一步的城市建设。 关键词：存量规划 控制性详细规划 A片区 权属
1 引言
浐灞生态区2004年成立，位于大西安主城区东北部，浐河、灞河两河交汇处，规划面积为108平方公里。自立区以来坚持“河流治理推动区域发展，新区开发支撑生态建设”的发展思路，随着西安市的发展、2011西安世界园艺博览会的胜利召开以及2013年被住建部评为国家级绿色生态示范城区，浐灞生态区的功能定位也随之发生变化，由原来城市边缘区向城市中心区转变。（见图1）。
图1：浐灞生态区发展历程
浐灞生态区A区占地20平方公里，位西安市主城区东北，西安金融商务区以西，规划面积为19.4平方公里，是近期开发的重点区域。（见图2）A片区起初位于城市边缘，其功能主要以工业生产、仓储物流和村庄居住为主，建设较为缓慢。随着西安主城区向东拓展，A片区成为紧邻主城区的发展区，面临着更新与转型。目前土地开发已占到总开发用的64.4%，以居住、工业、仓储物流为主，与《2010年西安大都市城市发展战略规划》中发展现代服务业为主的功能有一定差距。因此，编制A片区控规迫切需要明确自身功能定位，
解决存量土地（如工业仓储用地）的更新改造和城中村的空间改造等问题，应以有效的规划管理手段对城市空间发展建设加以控制和引导。
2 “存量型”控规概念
2.1存量规划定义
为促进城市的经济的持续稳定发展和渐进式转型，提升土地集约利用效率，我国各大城市逐步从增量扩张向内涵提升转变。增量与存量是对城市土地使用方式的一种转变，因此，研究增量与存量必须和土地结合起来。
增量土地是指在城市开发建设中，由于城市扩
展，突破原有城市边界而所占用的耕地或空闲土地，其注重物质空间外拓，而存量土地是指在城乡建设用地边界内已占有或使用的土地。存量规划是对城市建成区空间结构及用地功能布局的转变，即在布满色块的用地现状图上，将现有的用地性质转变成更加合理的用地性质。存量规划包括城市更新改造，但不等同于城市更新改造，其中还包含政府的储备土地规划。
图2：A片区区位图
2.2存量规划特点
当建城区的用地更新改造、政府政策支持或重大项目的置入，将导致城市功能定位发生变化需要对土地进行重新定性，连同对城市环境、空间品质进行提升。在具体实施中，涉及到控规阶段土地问题、产权问题以及公共利益问题。因此，“存量型”控规应注重权属利益的分配，而非物质空间规划，其规划方法的转变，将是我国目前城市规划转变的一大方向。
2.3“存量型”控规土地利用类型及模式
城市“存量型”控规土地利用可分为以下四种类型：变性质不重建、变性质重建、不变性质不重建、不变性质重建。本文针对出让条件不变和出让条件改变两种情况分别从以下四个方面进行分析：（见图3）
变性质不重建主要是指在原有用地上不进行建设，仅改变其用地性质，属于政策改造模式。如工业向创意产业改造，从区位、交通、环境、土地价格等来确定改变的效益，从改变的价值来判定改变的合理性，而不是随意转变。由于工业用地或仓储用地的土地价格低于商业、办公用地的土地价格，在规划管理实施中，
图3：“存量型”控规类型
若开发商获取的工业或仓储用地的用地性质政府调控转变为商业或商务办公用地，开发商应对其所获土地进行差价补偿，已达到与市场出让价格相匹配。
变性质重建主要是指在原有土地上调整用地性质重新建设，属于空间改造模式。空间改造模式可分为政府将土地收回或者由开发商自主开发建设，开发商自主开发建设应按照土地价格进行补偿，或者以建设公益性公共设施来实现。
不变性质不重建主要是指对原有用地的建设情况不与改变，并保持性质不变，属于维持现状既模式，对原有设施不进行改造，保持原有的设施，有条件的情况对其进行更新改造。
不变性质重建是指在原有土地上不改变用地性质重新建设。从经济效益考虑，在不改变容积率、建筑密度、空地率的情况下，重现建设属于不能实现或者是很难实现的类型，如对以工业用地，在不改变用地性质及出让条件的情况下，开发商不会重新投资建设厂房，因此，不变性质重建在规划建设中实施难度很大，基本不可能实现。但在改变出让条件的情况下，土地价格提高，房屋质量较差时，对其拆除重建，（见图4）属于空间改造模式。（见图5）
图5：“存量型”控规模式
图4：土地建设模式
2.3“存量型”控规技术路线
由于“存量型”城区现状情况复杂，对于这类存量规划一般遵循“问题导向型”的规划方法。通过项目缘起、前期分析、目标理念、土地规划、规划实施等五个方面对“存量型”控规进行研究分析，以保证规划的可实施性。（见图6）
“问题导向型”的规划方法，其重点主要表现在：第一，要对上位规划进行规划评价，一切出发点都在于明确城市存在的问题，并且对问题进行的准确剖析。一方面，对现状问题的全面剖析，不要缺项漏项；另一方面，对问题的合理梳理，明确问题之间的主次关系，相互是否存在关联性。第二，结合城市结构及相关背景提出规划结构和远景。第三，提出切实可行的规划目标及策略。第四，制定可实施的
图6：“存量型”控规技术路线
规划方案及相应的控制体系。最后，在实施过程中进行管控，制定行动计划。
3 功能定位
3.1功能定位分析
“存量型”控规的功能定位主要由于城市的发展结构或重大项目的置入而导致的转变，因此，城市功能定位应从以下几个方面分析研究：
（1） 考虑各类利益主体对片区发展诉求。
（2） 充分了解区块周边发展情况的变化，发掘区块的有利条件，就势发展。 （3） 功能定位具体落实到区块的各地块的用地性质上，而不是笼统的功能定位。 控规编制中功能定位的依据主要以下方面：上位规划、城市发展格局、周边环境、政府意愿、企业意愿、公众意愿和区块的资源禀赋。结合现状问题对其进行分析，确定城市适合发展的产业及功能布局，从原有的政府主导转变为政府和各企业多方协商的过程，再结合公众参与来确定城市的功能定位，保证城市规划建设的可实施性。（见图4）
图4：功能定位思路图
3.2上位规划对A片区的功能定位
2008年在西部大开发、可持续发展、区域城市经济发展、行政区划调整背景下，《西安城市总体规划》进行了修编。确定了西安城市发展的一城多心的九宫格发展格局，并将城市的人口以及将工业企业向主城区外围疏解。A片区是中心城区的人口吸纳及城市功能拓展的前沿区，是区域性服务产业及人口吸纳的优势区。（见图5）
2008年《浐灞生态区总体规划》定位为：以滨水生态住宅和旅游度假产业为主，综合现代商贸、金融、会议、物流、教育的生态型滨水城市新区。规划人口规模为80万人。确定A片区定位为： 三角洲核心区的延伸功能区、高品质的城市滨水住区，以及老城人口的主要吸纳区。
图6：A片区周边模式图 图5：西安城市功能结构图
3.3A片区周边环境
A区位于城市中心城区和金融商务区的过渡区域，作为西安中心城区向东发展的纽带，联系两片发展。（见图6）
浐灞生态区的生态环境优越，A片区也应在老城区与生态城区生态环境的过渡区。
3.4产业选择
A片区功能在不同的区域层面发挥着不同的作用，我们从区域竞争、功能选择两个角度分析浐灞A片区的功能发展。（见下表1、图7）
区域竞争的角度：
「竞合共赢」在中心城区和金融商务区竞合平台中共赢； 功能选择的角度：
「错位发展」在功能错位选择中发展。
在地区发展功能的选择中，需要与周边密切联系的大学城、国际港务区、行政中心、中心城区、金融商务区等错位发展，选择互补的功能类型，促进A片区与周边地区协调发展。
其中功能的错位发展主要包括不同功能类型的错位选择或同类功能的不同层次选择。
综上所述，浐灞生态区A片区以居住和商务服务为主导，文化休闲为特色，融合发展现代仓储物流为一体的滨水生态城区。
3.5政府意愿
经过与浐灞生态区管委会多部门多次衔接沟通，了
表1：A片区周边产业分析
解政府对浐灞生态区A片区的发展意愿。政府是希望率先通过A片区的发展，带动整个浐灞生态区的发展，并与东边的金融商务区和西边的老城区联系起来，进一步完善A片区的商贸功能。 渭北工业组团 金融商务区 主导功能 高端装备制造业、兵器、石油化工、重型汽车 金融、商贸、信息后台服务为主，集综合办公，会展，文化、旅游、研发及居住 行政中心 行政商务办公、金融、居住 提升区域地位，有利于发挥本区新区和滨水的比较优势，吸纳人口与产业 配套居住、商业服务 一方面，制约本区域内发展大型的金融、商务、商贸等产业发展；另一方面带动相关产业及延展产业的发展。 发展影响 带动地区产业水平提升、吸引人口 地块功能意向 居住功能、商务服务、都市工业 商务服务、会展、配套居住、文化休闲 图7：A片区周边产业布置图
国际港务区 中心城区 湿地公园 大学城 口岸服务功能、保税物一方面制约本区域的物流产业发展；另一方统 中转物流及物流商贸服务 滨水生态居住、文化休闲 度假旅游产业、商业服务以及康体休闲 现代产业功能、教育科研培训功能、居住功能 流、加工贸易、商贸流通 面带动区域物流产业发展，完善城市物流系金融、商贸、居住、文化、中心城区的人口以及产业疏解是地区发展旅游 文化、旅游、休闲度假 教育、居住 的利好，将会为地区的发展提供助力 地块发展的重要资源依托 大学城的建设为地区提供人才资源，有利于地区发展智慧型产业 3.6公众参与
为了解市民对A片区地块功能上的要求，我们专门设置了《市民对A片区发展意见的调查问卷》。问卷显示：市民对A片区发展居住、商贸设施有较高的认可度，并希望加强公共设施的建设，有着购物中心、餐饮等功能，同时希望A片区的休闲娱乐中心的文化性和商业性兼具。
综合以上分析，规划确定A片区的功能定位为以居住和商务服务为主导，文化休闲为特色，融合发展现代商贸物流为一体的滨水生态城区。
4 土地权属
4.1权属关系
“存量型”控规的难点之一就是土地权属的复杂性。土地权属是存在于土地中各种排他性的权利，是土地所有权、使用权、开发权、租赁权和抵押权等多种权属组成的权利束。土地权属可分为国有土地、集体土地等，对于任意土地权属可能存在转让、租赁等问题，因此，在研究土地权属问题中，是一个相对复杂的问题。在我国，根据土地法律的规定，国家机关、企事业单位、社会团体、“三资”企业、农村集体经济组织和个人，经有关部门的批准，都可以依法使用国有土地，土地使用者依法享有一定的权利和承担一定的义务。我国土地权属存在模糊的产权概念，因此本文只针对国有土地和集体土地的权属分类进行分析，不考虑土地权属的转让、租赁等问题。
4.2利益诉求关系
“存量型”控规中，由于产权不同，政府与各产权者也面临着不同利益诉求，由“政府干预”转向“多方协调”转变，因此本文从政府、开发商和公众三个方面，介绍各利益群体之间的诉求关系。
1.地方政府
城市存量更新改造中，地方政府的主导作用日益弱化。首先，政府缺少存量土地管理的相关政策，应加强在制度层面研究与创新。其次，地方政府是规划管理的主体，围绕城市更新改造，依照相关政策更新存量土地，合理配置和利用存量土地资源，引导和协调城市建设活动等。
2.开发商或企业
城市存量土地更新改造中，开发商或企业的主导作用日益加强。城市土地产权主体由过去单一的公有单位变成国有、集体、外资、合资、联营、股份、个体等多种经济成分，土地产权较为混乱。在更新改造建设中，开发商以自己的利益最大化为目的，来进行改造或重新建设，以便实现其权力和利益的最大化。
开发商等利益实体主要重视目前城市更新改造中所形成的市场效应。对于开发商或企业等实体而言，拥有更多产业氛围更浓厚、基础设施更完善的土地，就意味着拥有一份财富。因此，他们更关心的是自己的投资效益和收益前景，而不会自觉地关心城市的整体效益和社会公众的利益。
3.社会公众
社会公众利益往往在规划中被遗忘，是规划相关利益群体中的一个广泛而又重要的构成要素。在现代社会中，社会公众为自身争取利益，规划的公众参与意识逐渐增强，通过各种政策参与途径影响和制约政府公共政策的制定与执行的愿望逐渐增强。
4.3土地产权使用评价
“存量型”控规土地产权使用评价将其分为易利用、较易利用、较难利用、难利用四种类型，其分类主要根据土地产权关系进行分类，确保规划期末实施的可能性，有利于更好的指导规划的进一步实施。
易利用是指在存量规划中易于取得土地产权的用地，包含城市储备土地和国有企业土地。
较易利用是指在土地拥有者有意愿改变自己的生活品质，而使用土地进行开发建设，包含村集体用地。
较难利用是指土地产权为集体企业所有，由于政府与集体企业存在利益博弈，因此集体企业用地的在开发难度较大。
难利用是指土地出让后，规划期末难以改变用地性质和重建的土地，其中主要以新出让土地和新近建设的土地为主。
结合浐灞生态区A片区土地使用情况，A片区的国有土地主要包含已经出让给开发商的土地、大型国有企业土地和储备土地，集体土地主要有村集体的居住用地和企业用地。根据上文所述的土地产权使用评价，将A片区土地分为易利用、较易利用、较难利用、难利用四种类型。（见图8）
易利用是以国有企业用地和浐灞生态区土地储备用地为主，较易利用是以城中村改造为
图8：土地产权使用评价图
主，较难利用是集体企业用地，难利用是各类出让居住、商业等用地。
5 规划策略
文章通过对政策改造和空间改造两种模式提出相应的规划策略，以指导A片区的进一步开发建设。政策改造主要以工业仓储用地改变性质为主，空间改造以更新建设为主，文中以工业改造和城中村改造为例进行规划研究。
5.1工业改造
工业改造可分为空间改造和政策改造两个方面： 1) 政策改造
由于政府出让工业用地的土地价格低于商业和商务办公用地的土地价格，因此在性质转变后，造成两者竞争的不平等。因此，在改造过程中应结合区位条件、交通、环境等各方面因素来判断适宜建设的创意产业园区，并在改造过程中应向规划管理部门申请，并给予一定的土地补偿或建设公益性公共设施，来弥补土地转性后的增值收益。
2) 空间改造
政府对工业用地进行回收，对其进行重新出让，但存在开发商对原有工业遗迹进行拆留的问题。目前浐灞生态区主要以回收工业用地，对其重新规划出让，在新的出让条件中加入，工业遗迹景观环境的再利用，对景观较好的工业遗迹，保留其内部的景观环境，进行重新规划建设，保留工业厂房原有的文化氛围。
浐灞生态区对原陕西重型机械厂土地进行了回收，并将原工业用地调整为商业和居住性质用地出让给万科集团，并在出让条件中明确规定了在规划设计中保留机械厂原有的文化。规划建设中万科集团将原有机械厂的绿化进行了保留，并在设计中体现了机械厂的文化内涵，如建设的绿化廊道，保留的高大乔木等。（见图9）
图9机械厂保留照片
5.2城中村改造
目前浐灞生态区A片区城中村改造均为拆除重建。在城中村改造问题上，首先政府、开发商、村集体和村民之间的利益博弈是我们规划师应该重点关注的（见图10），但目前各方忽视了村民的利益，导致城中村在拆迁过程中状况频发；其次，城中村改造后，建设环境较差，公共设施欠缺等问题。
在规划建设过程中，如何在满足各方利益的
前提下提高村民的生活品质，也是当前城中村改造的重要问题。首先，在规划中把城中村改造纳入城市建设中，遵循公共服务设施配套、规模集聚，以提高村民住房价值。其次，优化村集体、村民和城市三方利益主体的职能，将其三方利益主体调整为与“市场推动的城市化发展模式相适应”的城市和村民两大利益主体，不再以村为单位建设改造，避免拆旧村建新村的现象。第三，以村民宅基地地租为基础，科学定量的分配村民宅基地权益，其主要是解决如何分配土地级差地租收益问题，科学、定量的理清宅基地价值，是保障村民宅基地权益、提高城市土地经营绩效的前提。
图10：各方利益之间的关系
6 控规管理
“存量型”控规更新改造中主要以空间改造和政策改造两个方面作为控制重点，其中空间改造控制指标体系和原控规控制体系相同，均结合实际已经建设的情况，来控制其容积率、建筑密度、绿地率等指标内容，同时对已建设地块进行公共设施评估，如若不足补充相应的公共服务设施，补充的公共设施优先选择可空间改造的地块布置，保证城市的生活品质。针对政策改造，规划中以政策引导为主，并补充相应的外立面改造等城市设计引导政策，政策改造主要应以规划管理部门制定的补偿计划进行实施，规划中应提出相应的补偿措施，保证规划改造中的可实施性。
1) 加强土地性质转让的控制力度
在市场经济体制下，存量土地使用性质的转变在规划管理系统中较为模糊。由于出让土地价格的不同，导致产生一定的市场不公平竞争。因此，在土地性质转变时，应在管理体制上建立相应的转变体制或政策。需要改造的土地由规划管理部门结合城市的发展、改造用地的现状以及周边城市发展状况来确定。再由政府部门与开发商进行协调，在一定程度上，政府应给予一定的政策支持，但应保证在市场经济体系下，同类型的土地性质的土地价格相近。
2) 加强公共设施的控制力度
在城市建设中，公共服务设施是提高城市生活品质重要的组成部分，也是城市发展的必要条件，在更新改造中，应结合城市的发展现状，布置合理的公共服务设施，对于部分开发商由于土地价格较低，因此政府应建立土地升级改造措施，在开发建设中应补充公共服务设
施或补充土地差价。
7 结语
“存量型”控制性详细规划是我国目前城市发展的趋势，如何能够保证控制性详细规划得以实施使我们应该关心的重点。未来的城市规划将发生由空间规划到利益分配、由增量规划到存量规划的体系转型，存量用地的优化调整将成为下个30年城市规划的工作重点之一。鉴于存量用地再开发的过程中将会遇到公共利益保障、权属维护、利益分配、资金平衡、政策制定、实施计划等一系列难题，规划必须由终极目标向过程式协作进行转变。加强多部门的合作，提高公众参与，在保障各方权益的同时，坚守规划底线。本文中“浐灞生态区A片区控规”也是在探索阶段，希望通过对实践案例的研究分析能够总结一些成功经验，寻找适合新形势下的控规工作方法。
参考文献
[1] 邹兵. 由“增量扩张”转向“存量优化”—深圳市城市总体规划转型的动因与路径[J].规划师,2013(5): 5-10. (Zou Bing. From Physical Expansion To Built-up Area Improvement: Shenzhen Master Plan Transition Forces AndPaths[J]. Planners, 2013(5):5-10)
[2] 邹兵. 增量规划、存量规划与政策规划[J].城市规划,2013(2):35-37.
(Zou Bing. Increment Planning, Inventory Planning and Policy Planning [J]. City Planning Review, 2013(2):35-37)
[3] 周潮. 城市旧区改造中的整合研究[J]. 城市问题,2007(9):47-51.
(ZHOU Chao. Integration of urban transformation in city [J]. City problems, 2007(9):47-51)
[4] 严铮,陶承洁. “存量型”城市居住旧区更新规划方法初探[J]. 现代城市研究, 2013(11):118-120 (YAN Zheng. TAO Chengjie. A Preliminary Study on the Methods of Old Residential Inventory Renewal[J]. Urban Planning Forum, 2013（11）:118-120)
[5] 邹兵．转型规划的实效[J]．规划师，2012 (11)：12-13．
(Zou Bing. The effectiveness of the transition planning [J].Planners, 2012(11):12-13) [6] 尹强．转型规划推动城市转型[J]．规划师，2012，(11)：8-11．
(YIN Qiang. Transition planning to promote urban transformation [J].Planners, 2012(11):8-11)
[7] 张波．基于产业转型背景下存量规划与增量规划探讨——以浐灞生态区控规为例[J]. 2014(第九届)城市发展与规划大会, 2014(9)：1-12.
(ZHANG Bo. Incremental stock-based planning and planning under the background of industrial restructuring -
Take control regulations Chanba Ecological District Case Study [J]. 2014 (ninth) Urban Development and Planning Conference, 2014(9):1-12)
[8] 石爱华，范钟铭．从“增量扩张”转向“存量挖潜”的建设用地规模调控[J]．城市规划，2011(8)：88-90． (SHI Aihua.FAN Zhongming.Regulation on Construction Land Scale from Increment．Led to Revil-Alization．Orlented[J]. City Planning Review, 2011（8）：88-90)
[9] 同济大学，天津大学，重庆大学，华南理工大学，华中理工大学联合编写 控制性详细规划[M] 中国建筑工业出版社，2011
(Tongji University. Tianjin University. Chongqing University. South China University of Technology. Huazhong University of Science jointly prepared. Regulatory detailed planning[M]Chinese Architecture&Building Press,2011)
[10] 韩昊英，赖世刚．城市增长边界扩展机制研究——土地存量模型的应用[J]．转型与重构——2011中国城市规划年会论文集, 2011：2036-2047.
(Haoying Han. Shih-Kung Lai. The Mechanism of the Expansion of Urban Growth Boundaries:Application of the Land Inventory Model[J]. Transformation and Reconstruction --2,011 Annual Meeting Proceedings China Urban Planning, 2011：2036-2047)
[11] 陈沧杰，王承华，宋金萍．存量型城市设计路径探索：宏大场景VS平民叙事——以南京市鼓楼区河西片区城市设计为例[J]．规划师，2012(5):29-35.
(Chen Cangjie.Wang Chenghua.Song Jinping. “Big Scene VS Civilian Narration”In Built-uD Area Urban Design：Hexi District Urban Design，Nanjing[J]. Planners, 2012(5):29-35)
[12] 卢丹梅．规划_走向存量改造与旧区更新_三旧_改造规划思路探索[J]．城市发展研究，2013(6):43-48. (MENG Xianglin.WANG Miaoying. Studying on the Developing Way for Jing-Jin-Ji Urban Group Based onAdministration Region Evolution[J]. Urban Development, 2013(6):43-48)
作者简介
张波，助理规划师，西安丝绸之路文化研究中心有限公司； 于姗姗，规划师，上海同济城市规划设计研究院。
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容