怀化发展与生态的平衡密码

怀化发展与生态的平衡密码

作者：周明军 潘艳

来源：《国土资源导刊》2011年第03期

怀化是我省的重要生态屏障，必须在加快发展中，把保护生态摆在第一位，在保护中开发、在开发中保护，努力实现经济发展与生态保护相融合。 ——湖南省省长徐守盛

怀化在推进“四个湖南”建设的过程中，始终把生态环境的保护和生态环境的建设作为头等大事。就森林覆盖率而言，怀化不仅追求数据的提高，更注重低质林区的改造，让这个绿色氧吧效率更高。

——怀化市市委书记李亿龙

“绿色湖南”，是“四个湖南”的重中之重，也是湖南的“金字招牌”之一。 “绿色”对怀化来说更是能“拿得出手”的最大亮点。两份来自怀化的数据显示：

一份是经济报表。2010年上半年，怀化GDP同比增长14.2%，财政收入则增长34.7%。 一份是环境报表。2010年1至6月，怀化市区空气质量优良率达到98.3%，森林覆盖率已达67.2%，稳坐全省“头把交椅”，沅水干流及其六大支流水质全部达到或优于国家地表水环境质量三级标准。

两份报表，传递着一个令人欣喜的信息：破解生态保护与经济发展的“两难”。

然而，土地、矿产资源的配置和开发利用，直接关系到一个国家、一个地区的发展速度、结构、质量和效益以及一个地区的产业结构和布局。

在生态保护与经济发展的背后，土地、矿产资源发挥着不可忽视的作用。

矿产资源整合兼顾发展与生态

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怀化市矿产资源丰富，是湖南省主要的矿产地之一。现已经发现各类矿产60种，已经探明储量的38种，矿产资源总量28.9亿吨，居湖南省第四位。

“矿业助推了怀化经济的发展，也引发了地表塌陷、植被破坏、地下水下降、水土流失和水质污染等生态问题。”怀化市地质学会秘书长彭辉跃介绍。

一系列问题被摆上了怀化市国土资源局局长曾佑光的案头。这些问题涉及废渣治理、矿山土地复垦、重金属污染治理，占用林地耕地治理等问题。

这些问题来自于怀化市政协关于建立怀化市矿山环境治理与生态恢复长效机制的建议案。在这份建议案中，详细地列出了怀化矿业对生态环境造成的污染，也给出解决方案。 “在矿产资源开发过程中，把保护生态摆在第一位，在保护中开发，在开发中保护，努力实现经济发展与生态保护的双赢。”曾佑光如此回答。

而在“十一五”期间的具体做法是，进行“整治、招商、市场”三管齐下的矿产资源整合。在怀化市国土资源局的不断探索与创新中，逐渐形成了矿产资源整合的三大模式——全面整顿促整合的“雪峰山”模式，整体招商促整合的“官庄模式”和公开拍卖促整合的“江溪垅”模式。 怀化市通过对矿产资源的整合，解决了长期以来开发规模小、资源浪费多、环境破坏大的问题，使得怀化矿业经济得以健康发展，使得怀化资源优势得以顺利转化为经济优势。 生态成绩是，通过在全省率先推行“绿色矿山”创建活动，在矿产开发利用时与开发商签订矿山地质环境保护责任状，有效地保护了矿山地质环境和地质遗迹。严格新建矿山环保准入条件，恢复治理重点区域和重点项目。2009年，“三废”综合利用率达40%，生态恢复治理率达40%，次生地质灾害得到有效预防和基本治理，全市矿产区生态环境得到改善。资源利用水平大幅度提高，开展综合利用的矿山数达60%，综合回收率提高到7%，矿山经济效益和综合效益全面增长。矿业布局和结构更趋优化，矿山生态环境得到一定程度改善。

经济发展效益是，矿产资源开发及加工产业从业人员近30万人，总产值近70亿，占怀化市国内生产总值356.7亿元的19.6%，已经成为怀化市支柱产业之一。

据介绍，怀化在矿产资源整合方面下一步的设想是，围绕加速形成黄金、有色金属、电石化工、石煤发电及精钒深加工、水泥建材五大产业集群的发展目标。将开发秩序整顿和资源整合有机结合，在对重点矿区开发秩序进行集中整治的基础上，鼓励、引进优势集团或者下游龙头企业进行收购、兼并。实现开发布局进一步优化、集约化，维护秩序长效机制进一步完善的总体目标。

土地供应助推经济转型

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经济要发展，土地是载体。“十一五”怀化市工业化、城镇化、市场化步伐加快，高速运行的“经济快车”使土地资源供求矛盾空前紧张，国土资源管理也面临着前所未有的严峻考验。 迎接挑战，意味着风险，也意味着机遇。压力面前，解放思想、改革创新，构建保障和促进科学发展的新机制，成为这五年怀化市国土资源局的战略抉择。

“十一五”期间，伴随着怀化市城镇建设步伐加快，2009年全市城镇化水平达到了36.20%。

常吉高速沅陵段建成通车，包茂高速吉怀段、怀通段相继开工，沪昆高速洪江区连接线一期工程完工，溆浦连接线建设进展顺利。吉怀、怀通高速公路进展顺利，新溆、溆怀高速公路开工建设，一系列的交通重点建设项目，使怀化基础设施水平大幅度提高，工业化进程明显加快。

在成功地完成了满足城镇化和工业化的用地需求的同时，怀化市严把土地供应关，在用地保障方面按照“统筹安排、突出重点、优化结构”的原则，严守产业政策和供地政策，严禁向“两高一资”、产能过剩和重复建设项目供地。优先保障新技术产业和生态环保等新型产业以及民生用地。尤其在民生用地方面，严格限制低密度、大套型住宅用地，以促进怀化市房地产市场健康平稳发展。

节流与开源双管齐下。怀化通过土地开发整理，提高了土地综合效益，居民收入水平有一定提升。

怀化山地面积比重大，坡耕地分布广，耕地整理潜力大。近几年来，怀化加大了对土地的开发整理力度。在实现耕地占补平衡的基础上，结合基本农田保护、村庄环境治理、水利建设和生态环境保护的要求，完成了部分土地开发整理任务，使相当数量的荒地、工矿废弃地和荒坡地得到开发整理，居民点、交通用地、水利设施用地情况得到一定程度上的满足，提高了土地综合效益，保障了怀化市社会经济的正常发展。

投入终结硕果，居民收入水平有一定程度的提升。2009年全市城镇居民人均可支配收入11114元，人均生活消费支出8535元；2009年农村居民人均纯收入2905元，其中人均生活消费支出2580元。

土地利用结构进一步得到优化，工业化和城镇化进程加快。怀化市坚持按照新一轮土地利用总体规划的要求，合理安排各业各类用地，加大投资，合理调整经济结构，优化产业结构，综合经济实力显著增强。

一组来自怀化的数据显示，2010年怀化实现GDP674.92亿元，增长14.8%，增速快于全省0.3个百分点。其中第一产业97.43亿元，增长4.4%；第二产业288.90亿元，增长20.9%；

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第三产业288.59亿元，增长12.9%。三次产业结构由上年15.5:40.1:44.4优化到

14.4:42.8:42.8，形成了二三产业并驾齐驱格局，对经济增长的贡献率依次为4.2%、54.8%、41%。

完善制度破解“两难”

破解经济发展与生态保护的“两难”，离不开制度的保证。探究这背后的制度根源，可以找到深层次的原因。

挑战与机遇是一对孪生兄弟。面对国家越来越严格的国土管理政策，在保发展、保红线、破“两难”的挑战中，怀化国土资源局积极寻找推进国土资源制度建设的机遇。

矿产资源丰富的怀化在探索优化资源配置机制方面始终不遗余力。2002年3月，怀化市国土资源局主持拍卖沅陵县转山溪金矿区探矿权的成功，敲响了湖南省探矿权拍卖的第一槌。同年4月12日，又成功拍卖出让了通道侗族自治县坪阳甘鬼锰矿采矿权，敲响了湖南省采矿权拍卖的第一槌。随后出让了辰溪县鸡岩铅锌矿、辰溪县黄泥界铅锌矿等多宗采矿权，顺利地实现了起步阶段的工作目标。

在完成起步阶段工作任务后，怀化市国土资源局将工作重点转向规范出让行为上。一方面，投资1000多万元用于土地矿业权市场的建设。至2003年底，怀化市10个县级国土资源局建立了土地矿业权交易市场，所有新立矿业权的出让全部纳入有形市场。同时，根据《探矿权、采矿权、招标拍卖、挂牌管理办法》及湖南省国土资源厅有关文件精神，先后制订和完善了《怀化市矿业权出让流程》、《探矿权、采矿权出让计划会审制度》、《矿业权出让信息公示制度》、《矿业权出让底价确认制度》等一系列操作规范和制度。

盘活矿业权存量是矿业权市场建设的重要部分。怀化市国土资源局根据省政府文件的要求，在矿山企业办理采矿权延续、变更、转让审批过程中对全市辖区内所有已发证的采矿权全面实行有偿处置，对矿山占用的保有资源储量经核实检测和价款评估后，按省厅规定收缴采矿权价款。到2008年底，怀化市省、市、县三级发证的所有采矿权均完成了有偿处置。“十一五”期间，市级国土资源部门已通过拍卖或挂牌等公开竞价方式累计出让采矿权18宗，采矿权成交价款达3948.33万元。

在基本农田保护方面，“十一五”期间，怀化市完成基本农田保护区的划定工作，居湖南省前列。完成《怀化市土地利用总体规划大纲（2006-2020年）》。目前，着手制订怀化市“十二五”土地资源利用规划。

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怀化市的国土资源信息化建设稳步推进，全面实现了省、市、县电子政务平台建设网上审批工作。矿产资源储量工作取得了新进展，完成了全市矿山储量评审备案工作和储量动态监测工作。加强测量标志的保护和维护工作，基础测绘管理工作得到进一步加强。怀化市国土资源局行政绩效考核、综合治理、档案管理等工作继续保持在怀化市先进行列。

地质灾害防治的制度化极大地减少了地质灾害的损失。怀化市国土资源局制定了《怀化市2010年度地质灾害防治方案》，经市人民政府批准发布实施，并与各县（市、区）人民政府签订了责任状；下发了《关于进一步加强地质灾害群测群防工作的通知》；开展了汛期地质灾害巡查与督查；开展了地质灾害防治汛期监测、值班与预警预报工作。

记者从怀化城区沿着舞水河向东行走，两岸满目清翠，河水碧波荡漾，蔚蓝的天空飘着洁白的云朵，集中连片的稻田正待耕种，现代化厂房拔地而起，如一幅壮美画卷。

过去，这一带有20余个采石场，10多家造纸厂、冶炼厂等“五小”企业，环境破坏严重。近年来，怀化市采取多次专项行动，把这些污染企业端掉。随着一批高科技、环保型企业的进入，这段河流又见清水长流。

可喜的是，工业企业产能规模连年大幅增长的怀化，2010年又迈进全国生态示范市行列。