加强境外国有资产监管的有效途径

加强境外国有资产监管的有效途径

◎卢永真 姜华欣 胡迟

摘要：随着全球化进程的推进，我国国有企业的境外投资活动日趋频繁，境外国有资产规模的迅速扩大对现有监管制度及监管部门的监管能力和手段提出新的考验和要求。建立和完善境外国有资产的有效监管机制已成为深入推进国有企业改革发展的紧迫任务。

关键词：国有企业；国有资产监管；境外投资

中图分类号：F123 文献标识码： A

“走出去”进行境外投资，是企业实现全球化的重要方式，有助于企业在更大范围和更广领域合理配置资源。随着全球化进程的推进，我国国有企业的境外投资活动日趋频繁，境外国有资产的迅速增长对现有监管制度及监管部门的监管能力和手段提出新的考验和要求，我国亟须完善境外国有资产的监管机制。2015年中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》及国务院办公厅印发的《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》等相关文件都对此提出了明确要求。由此可见，建立和完善境外国有资产的有效监管机制已经成为深入推进国有企业改革发展的紧迫任务。

预算的管理、投资项目的核准或者备案管理、风险评估论证制度及重大事项报告制度。

（2）以“事后管理”为主的境外国有资产基础管理制度。主要是对国有资产境外投资形成的境外资产实行监管，属于“事后管理”的监管方式。我国建立境外国有资产基础管理制度的目的是掌握境外国有资产的基本信息，确立国有资产变动的基本规范，并以此作为加强监管的基础。境外国有资产基础管理制度的主要内容包括产权界定、产权登记、资产统计和资产评估等。

2.外派监事会的监管

根据《国有企业监事会暂行条例》和《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》等相关规定，国资委监事会对企业境外国有资产的监督检查，是根据需要组织开展专项检查。监事会境外资产检查以监事会相关办事处为主，通过公开招标方式选派会计师事务所协助检查工作。监事会工作以问题和风险为导向，将检查重心聚焦在企业“走出去”重大决策和运营过程中可能涉及国有资产流失的事项和环节，着力发现并报告企业存在的可能危及国有资产安全、造成国有资产流失或侵害国有资本权益的问题、风险和线索。

3.纪检监察审计方面的监管

在纪检监察审计层面，国有资产监管机构开展

现状

目前，我国国有资产监管机构对境外国有资产的监管主要包含三个方面：

1.行使出资人职能的监管

（1）以“事前管理”为主的境外投资监管制度。主要以投资前或投资中的风险防控为主，属于“事前管理”的监管方式。我国建立境外投资监管制度的目的是，最大限度地防止由于决策失误而导致的国有资产流失。国务院国资委和地方各级国资委通常采取四种管理手段，即年度投资计划或投资

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了派驻纪检组的试点工作，以强化对企业领导班子及其成员的监督。企业按照有关规定，向国资监管机构纪委报告线索处置和案件查办情况；建立了当地中介年度财务审计制度，明确规定境外企业年度财务报告须经当地注册会计师审计。对落后地区不具备条件或较为敏感的业务，明确要求经企业内部审计后由国内注册会计师进行复核。通过专业财务审计，境外企业会计信息质量显著提高。同时，国有资产监管机构还探索开展了境外经济责任审计和问责试点。为层层落实经营责任，国有资产监管机构聘请国内注册会计师对相关企业境外资产进行延伸审计试点，检查和及时了解企业境外业务管控、金融衍生业务和经营投资损失等方面的问题。

存在的问题

1.监管缺乏整体协调性

国有企业因为资产规模巨大，成为各类监督检查机构的重点监督对象。为加强监督，审计署、纪检监察、财政部及国资委等机构不断加大对国有企业的检查频次，通过开展审计、检查和巡视对国有资产齐抓共管。一方面各机构各自安排检查计划，各自组织，重复检查、监督资源浪费现象较为普遍，加重了企业日常配合检查工作的负担。另一方面对国有企业境外公司的治理结构、业务流程、内部控制和资源配置效果等深层次问题指导不足，从而形成了监管盲区。此外，各监督检查机构均有严格的保密管理规定，缺乏必要的监督信息共享和成果共用机制，造成整改部门难以针对普遍存在的问题建立切实有效的制度。

2.境外国有资产检查覆盖面不足

自2003年国务院国资委成立以来，中央企业资产总额从8万亿元增加到2014年底的38.73万亿元。截至2014年底，绝大部分中央企业在境外（含港澳地区）设立了分支机构，遍及全球150余个国家或地区，境外资产规模达到4.6万亿元。由于检查力量不足和受出境限制，自2010年以来，国务院国资委监事会先后对39家中央企业所属12个国家和地区的矿产、电力和建筑施工等项目开展了境内外现场检

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查。监事会境外国有资产检查主要依据企业境外资产规模、机构与项目数量、经营管理现状等确定检查项目组及检查人数。而外事管理要求第一年末制订出境计划，第二年执行，制度上缺乏灵活性；同时每个出国团组人数严格控制，境外检查时间控制在19天以内，使得检查力量、时间安排等与检查工作实际需求之间存在差距，一定程度上影响了境外国有资产检查的效果。

3.投资东道国对我国国资监管行为较敏感境外国有企业既要受到我国的监管体制管理，同时还要接受投资东道国法律体制的管理。投资东道国出于对其国家主权的敏感及法律条款的差异，对我国国资监管机构对境外企业的审计和监管难以接受。如我国国资监管部门或上级母公司对子公司实行正常的监管，放在美国法律背景下（尤其是美国法律中的“另一个自我”原则的广泛使用），极有可能被美国司法机关判定为是影响干预境外子公司独立性的行为，从而要求国资监管部门特别是上级母公司为境外子公司的巨额债务承担连带责任。

4.党风廉政建设和廉洁从业管理落实不到位国有企业所属境外企业在不同程度上存在党建和纪检监察工作薄弱的问题，其中，重生产经营、轻反腐倡廉建设比较普遍。国有企业所属境外企业的主要负责人对“一岗双责”要求重视不够。企业内部纪检监察工作的力度不足，作用发挥不充分；对违纪违法问题查处“失之于软、失之于宽”，坚持原则、敢于担当不够，警示和震慑作用有限。

改进和完善的有关建议

1.加快完善境外投资立法和内部协调机制一是尽快完善与境外投资相关的法律法规。借鉴发达国家法律体系，由多部委联合研究制订《中国海外投资法》，涵盖审批、登记、税收、外汇、援助、保险和安全等主要内容，为企业海外投资提供坚实的法律保障。二是尽快成立国有企业境外投资协调机构。建议由国务院国资委统一牵头，设立专门机构或常态化的机制，负责我国企业海外投资的协调工作，避免内部无序竞争，并落实对外

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投资的激励、税收、融资、保险、保护和援助等政策。三是加快完善企业境外投资配套服务。在项目审批上，简化海外投资审批流程，明确审批要点与标准，提高审批效率；在融资服务上，简化企业融资手续，降低融资标准，提高融资额度，扩大融资担保规模；在信息服务上，政府驻外部门及时提供政治、经济和法律等领域的有效信息，为业务调整提供依据；在处理重大困难事项上，政府出面协助沟通，提升协商效率、降低协商成本。此外，对重点项目或者重点企业海外投资，应考虑开辟绿色通道，以帮助企业抓住时机，更好地开展国际化运作。

2.有效运用各种监管方式建立常态化监管体系一是充分发挥国有企业外派监事会的制度优势，把外派监事会作为平台，将审计、纪检和巡视等各种有效监督力量整合起来，形成有效监管合力。以外派监事会为载体，建立对境外资产常态化监管机制，全部监管职能由监事会统一行使，实行归口管理。二是突出监管重点，以点带面。紧紧围绕海外国有资产流失的重点领域和关键环节，严肃查处侵吞、贪污、输送和挥霍国有资产的违法违纪案件，重点查处利用职务之便在投资并购、产权转让、招标投标、物资采购和选人用人等国际化经营过程中的营私舞弊、收受贿赂和权钱交易等行为。三是加强规范引导，促进经验推广。建立健全关于国有企业境外资产监管的规章制度，提出总体工作要求。搭建境外国有资产管理工作交流平台，建议组织集中培训，促进经验交流和案例分享。

3.加强对海外投资与并购的指导

建议由国务院国资委、外交部、国家发改委和商务部等部门联合，总结梳理近年来我国企业海外投资的经验和教训，按照合规性、经济性、谨慎性和分级授权原则，指导企业的对外投资、新项目开发和兼并收购行为，加强对我国企业重点投资的海外大区和敏感资源国重大风险的研判与预警，给企业提供及时指导，不断提升企业在当前严峻复杂新形势下防范和管控海外项目安全风险的能力；定期出台关于海外投资的指导性意见，并从国家层面为

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企业积极谋求话语权。

4.企业建立健全内部控制机制

一是建立完善法人治理结构，健全资产分类管理制度和内部控制机制，定期开展资产清查，加强风险管理，对其运营管理的国有资产承担保值增值责任。二是健全董事会、监事会和经营层以及董事会专门委员会机构，建立议事规则，明确决策层、执行层及监督层职责权限，形成有效的职责分工和制衡机制，充分发挥董事会、监事会和经营层以及董事会专门委员会作用。三是积极开展控制活动。根据风险评估结果，梳理境外投资、资产管理和流程投资风险点，采取不相容职务分离控制；授权审批控制，明确特别授权范围、权限、程序和责任，对重大业务和资产管理事项，实行境外企业负责人和财务负责人集体审批或联签。四是建立与国际接轨的市场化经营管理者激励机制，调动经营管理者的积极性，有利于加强对境外企业的监督；建立境外企业经营者的行为规范体系，有效约束经营者的行为，对境外企业决策者违反决策程序导致国有资产流失和日常经营中故意或者过失导致国有资产流失的，追究其民事责任甚至刑事责任。

5.建立定期内部审计制度

当前，海外国有资产的增长远超预期，是前所未有的，而相对应的国家审计制度还没有建立。因此，不能把防范国有资产流失的期望全部放在系统性的国家审计上。目前，相对有效的审计办法主要包括三种：一是“抽查式”。通过抓重点、抓典型，形成对大部分国有企业的威慑力。二是“委派式”。通过第三方审计机构的介入，开展调查审计工作。三是“自查式”。每一个企业自身的情况都不一样，只有企业自身对自己在海外的子公司最为了解，企业自查是目前能够实现境外国有资产大范围审计的可操作方式之一。

未来在条件成熟时，公司总部可以建立海外审计中心，以加强集团、板块两个层面对海外地区公司、项目公司的审计力度，做到“审计”全覆盖；通过努力，构建“四维一体”（即资源国政府审计、独立第三方年度财报审计、股东/伙伴联合审

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计、中方控股公司或项目审计）的审计体系；打造“三级联动”（集团公司、海外板块、地区公司或项目）审计机制；整合权威性（审计发现整改与违规违纪处理并存）的审计发现整改平台。

6.企业集团建立海外纪检监察中心

公司总部要从集团层面加强对海外地区公司和重点项目巡视工作，从集团公司和业务板块两个层面做到“巡视全覆盖”。在条件成熟时，公司总部要建立海外纪检监察中心，加强集团层面对海外投资项目跟踪检查，整合纪检资源，由集团国际部、海外纪检监察中心以及海外审计中心派驻人员，统筹协调管理，及时发现问题，消除隐患，使日常管理和跟踪检查落到实处。建立健全海外项目日常管理跟踪检查机制和常态化纪检监察机制。

7.培养国际化经营人才

公司要增加国际化业务管理人才储备，加强管理人员国际化业务知识培训，充分考虑全资、控股和参股等境外企业治理结构的差异性，着力健全公司管理部门、责任单位和境外全资、控股企业机构设置，配备必要的法律、财务和审计等专业管理人员，加强对董事及高级管理岗位人员选聘工作管

理，满足规范管理与业务飞速发展的需要。公司可以参照国务院国资委招标选聘社会中介机构开展境外资产检查的模式，充分利用社会中介机构在语言、文化、政治经济管理政策方面的优势，增强境外资产管理力量。

8.持续提升监管技术与方法

充分应用境外资产运营监测（控）中心对境外国有资产运营的监管能力，完善境外企业经营数据动态采集、传输和接收的信息平台，开展监测分析、跟踪管理、全景展示，建立异动或问题的及时反馈、风险预警和协调处理机制，提高关键经营数据获取的便利性、关键流程管控的及时性，强化规章制度执行力，实现对海量信息的挖掘处理，提高工作效率，改进监管效果。推动开展对境外国有资产运营的现场稽核、检查和审计，提升监管质量。建议国资监管机构建立境外国有资产管理和监督信息共享平台和工作机制，促进企业之间交流、借鉴先进经验和成功做法，持续改进、创新监管手段和监管方式。

（作者单位：国务院国资委研究中心）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.02.004 ■ 编辑：张涵

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