试论粮食安全的经济法保护

试论粮食安全的经济法保护

作者：贺婧

来源：《各界·下半月》2018年第04期

摘要：粮食安全不仅仅是单纯的食品问题，它的重要性绝对不能用一个产业来衡量。无论是在国内还是在整个国际市场，可以毫不夸张地说，粮食安全与能源、环境、金融、贸易等其他领域的全球性问题早就已经联系在一起。尤其是在经济全球化发展环境下，加强粮食安全经济法保护，有助于有效满足社会发展经济需求等，促进社会经济的发展。本文则对一带一路沿线国家的粮食安全经济法保护展开探讨。

关键词： 粮食安全；经济法；保护

当前经济全球一体化、经济新常态时期，以知识经济为发展源动力的互联网信息技术时代全面到来，再加之世界人口的持续增长，新兴经济体的发展与粮食需求、生物能源消耗等多方矛盾日益加剧。综合来看，这也是近几年国际粮食市场急剧波动的多方促因。关于粮食安全的问题，实际上早在1996年的罗马世界粮食会议上，世界各国首脑就开始提出了必须要建立一套粮食安全保障机制，并明确要到2015年实现营养不良人口减半。经过近二十年的发展实践来看，效果还算突出。当然，我国对于世界粮食安全的贡献是全世界各国有目共睹的。换言之，对于任何国家和地区，粮食安全始终都是经济发展、社会稳定和国家自立的基础。受到全球气候变化的影响，受波及最为严重的恰恰是农业生产领域。譬如我国的沿线国家中亚各国，原本依靠进口为主，而现阶段的问题更为严重。

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再者就是东盟各国，受到资本、技术等硬实力的限制，粮食出口也弊端较多。不过，各国也一直在采取一些积极对策，并通过确立相关法律制度来加以保障。我国在粮食安全保护中，主要法律有经济法，本文重点分析粮食安全的经济法保护现状及改善策略。

一、经济法在粮食保护中的应用必然性

（一）有助于促进国计民生

在我国经济安全中粮食安全是重要组成部分之一，同时对我国国计民生以及社会稳定具有直接影响。对于粮食属性理论界在研究过程中一直存在争议，主要分为两个观念，其中第一是在市场经济环境下粮食的本质属性是商品，和其他一般商品区别不大，均为价值上同质但使用价值不同的商品；第二认为粮食业属于弱质产业，粮食为公共物品，本身具有非竞争性以及非排他性，因此在市场环境下，那只“看不见的手”不能对粮食安全起到保障，容易发生市场失灵，政府需要对其进行矫治和弥补。在本次研究中认同第二种观点，粮食本身属于生命必需品，不但具有一定的价值和使用价值，同时价格涨跌以及供需变化对市场发展以及社会稳定的影响作用，和其他商品相比明显偏高，所以对于粮食安全，则需要国家积极采用法律有效干预粮食市场变化。

（二）强化政府宏观调控

在计划经济时代，国有粮食企业一直占有特殊地位，同时在粮食市场中地位举足轻重，和其他商品相比一直享受着特殊的优惠待遇。但是在发展中一直存在政企不分和管理不善等相关问题，从而导致粮食流通主体比较单一，市场竞争力不强；另外在粮食市场

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发展中，中央和地方事权划分不够明确，区域之内的封锁也比较严格，同时也受到市场体系不完善的影响，也就导致无法有效落实宏观调控政策，导致目前市场上存在宏观调控乏力问题。在市场失灵改善情况下，经济法有重要应用优势：首先，经济法能够有效限制市场主体的私权，采用强制性手段有效保障市场信息分布均衡性，同时也能够实施有效的市场竞争。在粮食市场中国有企业属于主体之一，因此在经济法制定中也需要将其纳入其中，以能够对其实施统一调整，实现国有企业和私有企业的公平竞争；其次，经济法也能够有效调整市场主体利益结构，保障企业经济人实施决策的时候，不但能够取得自身可以同时也符合市场选择；最后，经济法的公共利益优势以及远观优势，能够对市场主体盲目自利以及

“短视”弱点起到有效的抑制作用，有效保障市场的健康稳定发展。

（三）有助于保障粮食市场流通体系稳定发展

列宁说：“粮食问题是一切问题的基础。”从这一点可以看出，粮食问题在社会经济发展进程中具有重要作用，对人类生存问题具有直接影响。粮食是人类生存的必备消费品，和国家经济安全具有密切关联性，必须要有效保证相应的粮食产量以及粮食储备，确保能够在市场中可以实现粮食的正常流通，保障国家经济安全。在我国市场经济运行过程中，粮食流通体系的健康稳定发展，不但直接对市场体系运转稳定性具有直接影响，同时也直接影响经济安全性。

二、粮食保护中的经济法问题及改善

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（一）粮食保护中的经济法问题

在我国当前对于粮食方面保护的法律建设中，主要为耕地保护法律建设，其中耕地保护法律制度也就是为能够有效促进耕地持续利用发展，从而制定的相应保护措施和法律制度。在当前耕地保护中，主要集中在两方面，其中分别是：第一对当前耕地保护，减缓耕地面积的降低速度，保障耕地质量，重点也就是基本农田保护区制度；第二构建土地开发、整理以及复垦制度，以能够有效增加耕地数量，显著提升耕地质量。在当前法律体系中主要有《土地管理法实施条例》《土地管理法》以及《基本农田保护条例》，对其内容分析过程中，能够发现内容主要为：首先，耕地占用补偿制度，但是在执行过程中，通常出现的问题是开垦耕地质量无法满足要求，没有具体的垦用费计算标准以及方法，政府占用占地无法有效保障质量和数量公正性；其次基本农田保护制度，不但包括政府自己监督检查占用基本农田之外，同时也存在不加分析的硬件规定，80%存在不合理；基本农田选择自由裁量空间太大，各项规定均是为地方政府征地提供便利；最后，耕地质量和数量保障措施，其中包括法律责任不明确，在土壤改良、沙化和盐渍化防治措施不完善，操作性不强，没有具体规定政府部门的法律责任。

另外，在我国粮食安全立法中，和当前粮食安全现实需求明显不相符。首先，粮食安全立法數量太少，粮食管理方面只有两部，分别是《粮食流通管理条例》以及《中央储备粮管理条例》，但是对于粮食安全整体粮食生产、流通和消费方面的法律制度比较少，只是在部分法律条文中出现。其次，立法效力层次较低，以上两条法律属于是法律效力体系中的行政法规范畴，所具有的法律效力则是第三级别，从这一点可以明显看出来粮食安全立法效力层次明显偏低，不但对粮食安全法制整体建设不利，同时也会对粮食安全法律保障起到不良影响。

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（二）粮食保护中的经济法改善

1.完善相关保护法律制度建设。在粮食生产中耕地是基本的保障，耕地面积对粮食生产能力具有直接影响。在当前，我国城市化以及工业化发展进程逐渐加快，更多的城郊耕地被城市占用，一部分作为工业用地一部分作为房地产用户。在农业用地被征用过程中，也就是在不断的蚕食不可再生耕地资源，不但会对城市可持续发展造成影响，最后必定也会对我国粮食安全造成影响。所以在城市化发展中，必须要加大措施对我国耕地资源起到有效保护措施。基于当前我国《土地管理法》的实行，其中要对政府供地总量实施有效控制，对于农民集体土地必须要严禁任何单位及个人对其实施商品房开发，同时还要对土地审批权的下放命令禁止，在此基础上强化土地储备制度完善，提高政府对于我国土地市场的有效调控。其次也必须要对土地所有权具有进一步明确，对当前土地征用制度进行改革，其中在

《土地管理法》第十条中，提出：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理……”但是在此种提出的“农民集体”属于是一个虚幻概念，通常情况下在实施过程中土地产权主体也就会转变为农村集体经济组织或者乡（镇）政府，也就容易导致部分地方政府在实施土地征用过程中，利用法律存在的漏洞，就算是土地强制征用也具有合法化。想要对这一问题进行更改，那么在法律制度建设中一定对土地所有权明确规定为农民集体，将农民作为最终受益人，另外对于市场上目前存在的强制性行政征收行为向市场购买行为逐渐转变。

2.完善粮食市场供销体系。积极推行国有粮食企业改革，加大国有粮食企业在市场上的有效作用。我国传统国有粮食企业均是建立在适应高度集中统购统销体制计划经济

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上，存在的问题主要有：企业为行政化机构，相对比较封闭，同时也存在组织形式非法人化以及外部管理非法制化等，在此基础上建立现代化粮食企业，必须要积极实现粮食购销市场化，并在此基础上构建现代化企业管理制度。同时也需要积极鼓励各种经济成分粮食企业进入市场，积极参与到市场竞争过程中。不管是资本量、市场运作还是社会关系，和国家粮食企业相比个体粮商、私营企业无法与之较量，现对来讲在市场竞争中属于弱势地位，所以對于政府来讲需要强化对市场上新出现参与者制定政策支持，以能够促进弱势企业的健康发展。

3.完善粮食补贴机制。实施完善的粮食补贴机制，能够对农业发展起到稳定和刺激作用，有助于提高农产品产量，对农民的合法利益起到保护作用。想要有效保障粮农利益，就一定要构建完善的粮食补贴机制，首先需要对目前综合性收入补贴、最低收价以及专项补贴政策为主的粮食补贴政策体系，以能够有效满足农民增收以及保障粮食供给两个要求；其次，也必须要构建综合性收入补贴和农产品价格联动机制，依照我国实际情况对农民综合收入补贴资金加大，提高补贴标准，以能够最大化的缩小粮农和其他从业者的收入差距。

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