有关公共服务均等化

1.调整利益分配格局，切实保障公民合法合理利益。社会转型过程就是一个充满利益矛盾与利益冲突的过程，不同利益主体都会基于自身利益的考量来关注和评价每一项制度变革与创新，并会积极寻求各种途径与机会来表达自己的权利诉求。关键是要形成合理、有效的利益协商机制和平台，在政府决策过程中，建立有效的利益反馈渠道，各方的利益和呼声都能够得到有效的体现，从而为构建公平合理的利益分配格局奠定基础。

2.营造良好的政治环境，紧密结合现实国情。转型时期公民基本权利的保障必须依赖转型时期政治环境，和我国的现实国情结合起来。同时必须从中国国情出发，由于是渐进式政治体制改革，我们的权利保障不能照搬西方；必须把权利的保障与党的领导、依法治国统一起来。 3.建立“政府回应”与“社会回应”的畅通渠道和机制。制度化的民主参与机制为人们提供了一种超越本能、超越原始冲动的理性之所，提供了一种利益表达与整合的合法途径和维护权利均衡的基本规则与制度框架，才能够形成各利益主体能够平等对话、相互协调的宪政结构，这对权利的保障具有全局性和根本性的意义。这种渠道的构建，既需要政府积极自觉地供给权利保障制度，还应让社会各阶层均能在体制中体会到权利的提升。坚持以政府推进为主导，以公民参与为基础，实行政府推进与公民参与有机结合，充分发挥政府和社会两个主体的作用，才能保障权利的实现。同时，政府的推进要坚持立法引导与行政推进并举的原则。 4.通过公民社会的完善，保证公民公法权利和私法权利得到同步发展。公民社会，意味着必须要给予私人以明确空间以保障权利；公民社会是同政治国家相对应的政治社会，是组织化的政治存在，健康而又强大的公民社会是国家和社会民主化的前提，也是公民基本权利实现的基础。

5.公民基本权利救济的多样化与整合化，是完善我国权利救济机制的重要方面。包含三个方面的要求：其一，解决纠纷的主体多样化和多元化”。要使司法机关、行政机关和其他组织之间相互补充，以建立一套完整的纠纷解决体系。其二，各种救济方式要从“单兵突破”转向“联合作战”。权利救济方式如声明异议、调解、裁决、仲裁、信访、复议、诉讼、赔偿和补偿等要形成合力。其三，要不断探索一些新的救济手段。比如，辩诉交易制度、简易复议制度，还可尝试建立行政裁判所等等。

6.用宪法保障基本权利，突破基本权利保障机制建立的瓶颈。公民基本权利首先，也是最为重要的是要在宪法中得以规定和体现，对公民基本权利的认可和规定，是宪法的核心内容。但宪法规范的存在，并不意味着现实的权利的存在。架构合理的、与中国国情相适应的宪法诉讼机制，对公民基本权利保障具有至关重要的作用。

7.法治政府建设是公民基本权利保障的重要条件。在孟德斯鸠、卢梭、潘恩那里，都对政府的“恶”保持着高度的警惕，但同时，我们也无法否认政府在应然意义上应是公民基本权利保障者的角色。政府本身肩负保护国民的重大责任，建设透明、限权政府、服务型政府，实施官员问责制等，目的就在于政府责任的实现，从而担负起保障公民基本权利重任。 8.坚持权利理论变革与权利保障制度创新的互动。当前公民权利得到很大扩展，从过去的人身权、财产权等“消极地位的自由权”，发展到受教育权、劳动保障权、获得社会救助权等“积极地位的受益权”，再到听证权、知情权等“能动地位的参政权”。宪法的各项公民权利真实和鲜活地走进现实生活，这些权利理论的变革，必然要求权利保障制度的创新；只有权利保障制度创新了，才为权利理论发展提供基础。

[参考文献]

[1]张勇.试论社会转型背景下的公民基本权利保障[J].行政与法， 2009，（12）：16－19.

[2]于建嵘.当前农民维权活动的一个解释框架［J］．社会学研究， 2004，（02）：49－55．

[作者简介]张勇（1979—），男，河南罗山人，华中师范大学博士研究 生，湛江师范学院法政学院讲师，研究方向：社会转型与基层治理；周 夏文（1987—），湛江师范学院法政学院；卓金明（1988—），湛江师范学 院法政学院。

[基金项目]湛江师范学院2007年课题：中国当前社会转型时期公民 基本权利保障机制研究（W0713）。

三、公共权力与公众权利平衡机制的构建

为平衡危机下政府权力与公民权利的紧张,我认为可以从三个不同方面进行制度设计,即危机管理的法律完善、公民权利的法律救济及危机管理的程序保障,最终归结于以完善的危机法律制度来保障公民权利。

(一)完善我国宪法的公众基本权利保障模式

正如前面所述,在宪法中确立公众基本权利的最低标准是其在紧急状态下获得保障的基本前提条件。在今后的修宪中应当根据我国的具体国情,参照国际通行做法,制订我国最低人权保障标准。2004年宪法修正案增加“人权保障”条款,我们应以此为契机,推动我国宪法中最低人权标准的制订工作。首先,强化现行宪法中已有的宪法解释机制。其次,在全国人大之下建立一个宪法监督委员会,负责经常化的监督宪法实施与解释宪法,这已成为国内宪法学界的主要共识。第三,设立宪法法院。理由有:其一,由司法性的机关履行宪法监督与解释的职能,有利于居中公正裁决有关紧急状态下公众基本权利的争讼,因为人大作为立法机关在紧急状态期间亦会颁布紧急法令,存在侵犯公众权利的可能;其二,宪法法院是德国、奥地利、俄罗斯等大陆法系国家采取的通行制度,作为法律文化近似于大陆法系的我国,似乎采取宪法法院制度更适应我国的现有法律体系;其三,最关键的是,人大之下的宪法监督委员会仍无法完全摆脱政治机关的色彩,而宪法法院则是一个法律性的机关,可以在紧急状态这种政治意味浓厚的环境下,坚持宪法规范的真谛与技术性的运作。其四,制定一套完善的具有可操作性的宪法诉讼程序(如宪法诉讼法或宪法法院法),当公众基本权利受到侵害而无法通过法律获得救济时,可以诉诸宪法法院,以保证公众司法救济权的充分实现。

(二)完善危机状态下公民权利的法律救济

救济机制的建立和完善是构建和谐社会的基本条件之一,是公众及其他组织、法人等相关主体维护自身权利和减少自身权利受到侵害程度的有效途径。这里所说的公共危机中的公众权利的救济机制,主要是指身处公共危机的公众在其权利受到行政机关或其执法人员的违法侵害之后,可通过相关途径及程序所能采取的意在维护自身权利或减少自身损失的一种补救机制。在我国,这种公共危机中的公众权利的救济机制主要包括行政救济和法律救济两种救济方式。公共危机的行政救济主要是指特定的国家机关,对行政机关在公共危机中所做出的违法或不当行为的纠正,以及弥补其给公众权益损害的法律救济制度。它起因于行政相对方(公众)的合法权益受到违法或不当行为的侵害,是一种法律补救,在途径上可以有行政复议、行政诉讼、申诉等。在方法上实施救济的国家机关可以采取撤销、变更、责令赔偿损失或补偿等,且具有权利性、法定性、事后性。首先,它属于行政相对方(公众)私权而固有的一项“派生权利”,即救济权。其次,它的法定性主要体现在五个方面,即权利法定,实施行政救济的主体法定,受理条件法定,救济途径法定,救济程序法定。最后,行政救济系行政违法或不当行为发生之后启动,且启动须由行政相对方申请。在我国,法律救济是一种宪法精神的体现,它的产生是我国

民主政治和法治发展的结果。宪法确立的民主制度和法治原则,为法律救济提供了存在的基础和依据。我国宪法规定:“公众对于任何国家机关和工作人员的违法失职行为,有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利。”“由于国家机关或国家机关工作人员侵害公众权利而受到损失的人,有取得赔偿的权利。”这也是对公众的人身权、财产权的保障。公共危机中的公众权利的法律救济是特殊过程中所发生的法律救济,以公共危机中行政机关或其工作人员在作出行政作为后所产生的各种纠纷为基础,以其对公众合法权利造成的损害为前提,目的在于补救受损害的公众合法权益,为其合法权益提供法律保护。

(三)公共危机中公众权利的程序制度保障

因公共危机而被迫行使行政紧急强制权力,使原本弱小的相对人权利就显得更为脆弱,甚至是飘忽不定,因而在行政紧急强制实施中更需要通过程序来保护公众权利,通过完善程序制度,既对行政紧急权力进行一定约束,又使公众权利保障获得了一种平衡的制度基点。这种保护可以通过以下几种程序制度落实。

1.政府行为须被授权。在国外的有些国家又

称司法令状。如美国《州公共卫生紧急权力示范法》规定,如果法院根据行政机关提交的有关证据,认定行政机关实施行政紧急强制具备合理的根据,将会颁发授权令状。否则,将拒绝颁发令状。没有令状,除非情况十万火急,行政机关不能对相对人实施强制隔离。由于政府在危机阶段要处理大量难以预见的事情,可享有一些特别权力,如紧急财政权,增加财政拨款和预算变更,并对公民人身自由的特别强制与财产的征用限制,警察力量的特别使用和指挥,等等。但这些权力行使必须在充分授权的情况下才可以进行,包括立法机关对行政机关,中央政府对地方政府。授权意味着行为许可,但这种行为必须在预定的轨道上运行,减少政府的自由裁量权。

2.表明身份制度。表明身份的作用,一是可以

防止有人借机实施违法行为,二是可以使相对人了解对自己实施强制的政府工作人员的身份。如果认为其实施的行政紧急强制违法,便于向有关机关寻求救济。如果公务员在行政紧急强制中不表明身份,不利于相对人辨别对自己实施行政紧急强制人员的所属主体,不利于寻求救济。许多国家对此都有规定。例如,澳大利亚昆士兰州《公共卫生法》(1937)第139条规定:公共卫生官员在行使权力(包括紧急隔离权)前必须出示身份证明,必须将身份证明佩带在使相对人容易看见的显著位置;如果遵守上述规定有困难时,应在履行公务后的第一合理场合将身份证明予以出示。 3.时限制度。所谓时限制度,是指行政机关实施具有时间持续性的行政紧急强制时应遵守的最大时间期限的制度。时限制度主要适用于具有时间持续性的行政紧急强制,例如涉及对行政相对人人身自由的紧急强制隔离、紧急强制治疗等一般都需要持续一定的时间。在行政紧急强制中,遵守时限,及时恢复行政相对人的人身自由或者财产自由,对于保护相对人人权,节约行政资源,防止行政机关滥用职权等有着重要意义,许多国家对此都有规定。例如澳大利亚塔斯马尼亚州《卫生法》(1997)第44条规定:如果对相对人实施紧急隔离的目的是为了进行医学检查,时限不能超过48小时;除非有治安法官的授权令状,在其他任何条件下,对相对人自由的限制都不能超过24小时;治安法官的授权令状能够批准的时限不能超过6个月;州最高法院裁定批准的时间可以是超过6个月的任何时限。

作为最重要的公共管理主体，政府是我国社会和谐发展的主要推动力。建设社会主义和谐社会，其关键就在于政府行政能否按照和谐社会的理念和发展要求，实现良性、和谐运行，即

和谐行政。而做到和谐行政，内容、手段和过程等内部调整固然重要，外部行政保障同样必不可少。政府行政保障是指保证政府组织处理公共事务的行政过程和行为能够正常进行的外在物质或者非物质保障系统，它主要包括财政保障、法律保障和方法保障三个方面。以和谐行政为导向的政府行政改革必须辅以完善的行政保障机制才能进行下去，根据其内容，政府和谐行政的保障机制构建也应包括财政保障机制、法律保障机制和方法与技术保障机制的构建三个方面。

一、政府和谐行政的财政保障机制构建。

政府行政的财政保障是指政府财政部门为维持政府行政的正常运行，履行公共行政职能，以实现社会和谐、可持续发展而主动采取的各种财政政策和财政手段，即政府通过财务行政活动保障政府行政运行。根据政府行政运行改革的特点和要求，结合当前我国政府财务行政活动中出现的问题，今后政府财政改革的主要目标应是按照和谐社会的发展需要，建立和完善有利于政府行政良性、和谐运行的财政保障机制，具体措施如下：

1.根据行政改革的要求，树立“公共财政”理念，加强社会公共性开支，保障政府行政和谐运行的需要。

公共财政以提供公共物品、满足社会公共需要为目的。因此要把财政支出的重点转到社会保障、公用事业、公共工程、非竞争性的基础设施等社会公共领域；同时，依法促进公平分配， 坚持以人为本，兼顾公众利益，扶持弱势群体，以更好地为公众服务，促进和谐社会的建设。特别指出的是，通过行政部门支出提供的是典型公共产品，其满足的是纯粹社会公共需要，属于公共财政重点保障的支出。因此，应按照公共财政的要求调整和优化支出结构，保证政府行政部门，尤其是基层政府部门履行职能的支出，并逐步提高费用保障水平。 2.加强预算管理，完善对财务行政运行的监督。

首先要深化部门预算改革。按照依法理财的要求，将一个政府行政部门的所有收支汇编成一个预算，细化预算编制，提高预算透明度，严格预算执行。对财务行政运行的监督主要包括完善财政收入的征管监督制度和加强对公共支出的财政监督力度两个方面。前者应包括对税务征收部门、海关、财政征收部门以及有行政性收费等预算外资金收入的单位(包括征收过程和征收情况)的全方位监督。加强对公共支出的财政监督，首先，要强化对公共支出预算安排的监督，大力推行零基预算；其次，对预算执行情况加强监控；第三，要进一步调整财政监督方式；第四，大力提倡财务负责人委派制和财务总监委派制，以进一步规范行政部门的财务运行，强化财政约束；第五,大力推行政府采购制度。完善对财务行政运行的监督，还应建立健全国库集中收付制度。政府行政部门所有应上缴财政的收入都直接缴入国库或财政专户，所有财政支出都通过国库单一账户支付，从而将资金收付的全过程置于财政监督之下。

3.鼓励行政支出管理创新，降低政府行政运行成本。

当前行政运行成本之所以偏高，制度和管理缺失是不可忽视的重要原因。因此，深化支出改革，鼓励行政支出管理创新，必将成为降低行政成本的重要途径。首先，应加强对重点控制支出的管理。在各地不断完善管理创新方式的基础上，一方面加快重点控制支出项目的制度建设，另一方面，将一些地区积累的经验大力推广；其次，强化行政单位楼堂馆所管理；第三，尽量清除政策外津贴补贴，统一工资和津贴补贴制度，规范收入分配。 4.依托现代网络信息技术，推进财务行政的网络化、信息化、电子化。

应从提高行政效率、降低运行成本出发，整合各系统、各部门已有的信息技术资源，构建纵横两向网络信息系统，建立包括政府人事工资信息、财政预算信息、资产信息、行政单位财务信息等在内的可统一监控又互通互连的数据库，改变财政与人事编制、预算单位互相隔绝的状况，推进电子财政的发展。

二、政府和谐行政的法律保障机制构建。

政府行政的法律保障是指保障、制约和规范行政机关处理公共事务等行政活动的权力、程序和责任的法律基础。行政运行的法律保障改革就是要夯实这一法律基础，以行政运行的程序化、规范化和法制化来实现最大程度上维护社会公共利益，促进和谐发展的目标，其本质和核心是实现依法行政。也就是说，依法行政是法律保障改革的主体内容和基本目标。有必要 进一步深化行政运行的法律保障改革，构建有利于和谐行政的法律保障机制。

1.树立法治理念、培育法制意识、提高法律素养。

依法行政的法治理念和法制意识主要包括人民权力理念、程序理念、监督理念、责任意识、服务意识等内容。通过行政领导带头学法、守法和加强对公务人员的法制教育等措施，树立和增强各级行政机关及其工作人员的法制观念和法制意识，形成尊重法律、崇尚法律、遵守法律的良好行政氛围，促进政府行政运行的规范、合法，做到依法行政。依法行政的关键在于法律在政府行政活动中得到真正的贯彻和实施，而这在很大程度上取决于行政人员的法律素养。因此，在树立和强化法治理念、法制意识基础上，政府行政部门应通过开办法治讲座和培训班、外出进修、举行专场报告会等多种方式提高政府公务人员的法律专业知识水平，增强法律实践应用能力，培育并提升行政执法者的法律素养。需要补充的是，依法行政的实现离不开行政主体的推进，更离不开行政环境特别是行政相对方的理解、参与、支持和配 合。因此，人民群众法制意识、法治观念的增强和法律素养的提高也是行政运行的法律保障改革中的一项重要内容。

2.加强行政法律制度建设，提高行政法律规范的立法质量。 要加快《行政编制法》、《行政程序法》、《行政强制法》、《紧急状态法》等的制定步伐，以进一步完善我国行政法律规范体系。同时，将立法重点放在社会保障、资源开发、环境治理、网络管理等当前经济和社会发展过程中兴起的重大问题上，从而建立和完善部门行政法律规范体系，解决政府行政部门在这些领域里无法可依和随之而来的任意裁量问题。行政法律规范质量的高低，取决于这些法律规范是否从根本上符合人民的利益、是否符合当时经济和社会发展的实际情况和未来发展趋势。基于此，提高行政法律规范的立法质量，首先，应坚持以人为本的立法原则，始终把维护人民的根本利益作为全部立法活动的出发点和终极目的；其次，提高行政法律规范的立法质量，还必须研究和掌握经济、社会发展的客观规律；第 三，应加强政府行政立法中的人民民主参与力度，提高行政法律

规范立法过程的透明度；第四，应坚持相对稳定基础上的适时调整原则，即根据立法环境的变化，对确已不符合社会发展现实的法律及时进行修订，以保证行政法律规范体系的高质量。 3.加强行政监督和行政救济，制止行政违法。

要加强对行政运行的外部监督，包括人大监督、政协监督、司法监督、舆论监督、社会组织和公民个人监督等。行政机关依法应主动接受同级人民代表大会及其常务委员会的监督，向其报告工作、接受质询、虚心听取人大代表的批评和建议；还应完善信息披露制度，提高政府行政透明度，自觉接受人民政协、新闻舆论、社会组织等其他来自外部的民主监督。同时应创新行政内部监督机制，完善行政监察、审计、会计、行政上级对下级等内部监督方式。还要重视行政复议、行政诉讼、行政赔偿等行政救济措施的监督作用，对行政机关违法或不当行使职权的要严格追究责任，造成行政相对人损失的，要依法予以赔偿。

4.规范行政执法，推进依法行政。

首先，完善和理顺行政执法体制，防止上下级执法部门因执法权划分不够明确造成重复、交叉和多头执法；其次,严格落实行政执法中的问责制度，明确执法主体，落实执法责任，使执法目标具体化，执法责任明晰化；第三，充分发挥政府在经济宏观调控、市场行政监管、社会管理和公共服务上的职能,做到勤政、廉政，维护好人民群众的根本利益。

三、政府和谐行政的方法与技术保障机制构建。行政的方法与技术保障即行政方法，是指行政机关及其工作人员运用行政权履行行政职能，维护社会公共利益时所采用的手段、方法和

技术的总称。广义上的行政方法包括以行政、法律、经济、思想教育等手段体现出来的狭义行政方法和与自然科学、现代工程科学密切结合的行政技术两方面，因此我们也可将其统称为行政方法与技术。构建丰富、完善的行政方法与技术保障机制是政府实现和谐行政的必然要求和重要的工具保证。

1.肯定传统行政方法生命力的同时，根据时代和行政环境的变化适时调整。

各种行政方法之间有新旧之分，但其优劣却不能一概而论。事实上，行政、法律、经济、思想教育传统行政手段因其简单、实用、有效性较高依然是政府行政实践中最主要和最基本的行政方法，我们应该也必须坚持使用下去。同时我们还应根据时代和行政环境的不断变化对传统行政方法进行适时调整。比如随着市场经济发展、政治民主化程度的提高，政府行政应将法律手段作为行政管理的主要手段，行政命令手段更多地作为一种执法性行为出现，在行政机关内部管理中，强调更多地运用激励手段，以发挥行政人员的积极性。

2.随着市场竞争机制的不断完善，适应市场经济发展的要求，将目标管理、成本效益管理等一些富有竞争意识的企业管理方法引入行政运行实践中，丰富政府行政方法体系。目标管理方法是一个全面的管理系统，它用系统的方法，使许多关键管理活动结合起来，并且有意识地实现组织目标和个人目标的统一。实施这一行政方法还可以提高行政人员的素质，并且通过对行政人员的培训，使其将组织目标内化，从而更好地完成任务。但如果只单纯强调目标管理中的“目标”概念，则会出现行政人员在工作中一味追求目标的实现，而忽视公众的情况，进而造成公众的不满。因此，如何使目标管理方法既能保证行政目标的实现，又能满足公众需求，是值得我们后续探讨、研究的一个难题。

3.结合现代网络信息技术发展，创新政府行政方法与技术。 结合网络信息技术发展，目前在行政领域推广最多的是网络规划技术。它是将管理对象各项任务的各个阶段和逻辑顺序通过网络图的直观形式进行统筹规划、合理安排，来有效利用人力、物力、财力资源，提高行政管理效率。网络规划技术的直观形式是网络图，借助于该图，可将复杂的行政工作分解为具体项目，由分别控制、局部优化最终达到总体优化，当客观情况发生变化需要部分变更工作时，还可利用网络图及时进行必要的调整。另外还有PDCA循环技术、ABC重点管理法等一些新的行政技术。PDCA循环技术是对制定和实现行政计划的循环过程进行控制的技术，包括PLAN(计划)、DO(实施)、CHECK(检查)、ACTION(处置)四个阶段；ABC重点管理法运用数据进行统计分析，把管理对象按照影响程度、地位构成分为A、B、C三类，根据轻重缓急分别采用不同处理方法。用ABC重点管理法，行政管理可以把主要精力集中于重点问题，同时兼顾其它，保证政府行政有序、顺利地进行。 4.依托现代网络信息技术，加强电子信息网络建设、发展电子政务。 政府电子信息网络的建设使人们能够在短时间内对大量信息进行处理。同时，各种网络信息系统设备的使用替代了以往中间的人员环节，使得各种行政管理工作更加快捷，有效地改善了过去行政管理工作中出现的程序繁琐、人员办事拖拉的情况。另外，政府信息网络的建设还使政策更加公开、透明，使以往政府信息的含糊、隐晦的状态在相当大程度上得到了改观。 在电子信息网络建设的基础上，政府应加大决策支持系统(DSS)、电子会议系统(EMS)、远距离控制、分布式工作等先进管理方法在行政运行中的推广和应用力度，做到办公自动化。并以此为基础，用现代化的电子信息手段和管理手段优化整个行政业务流程、规范行政工作模式及公文格式，实现由“手工政务”到“电子政务”的革命性转变，以降低行政工作人员的工作强度，提高办公效率和服务质量。

统筹协调就业,要全面推进就业再就业工作。就业是民生之本,就业是最大的保障,就业问题解决了,职工的基本生活就有了保障,就业人群就扩大了,社会保险的覆盖面也会进一步拓宽。在大力推进就业再就业方面,各地纷纷因地制宜地采用多种方式,归结起来主要是:第一,在加快发展中拓宽就业门路,在推进经济结构调整中优化就业结构。第二,充分发挥市场调节作用。第三,扩大就业再就业扶持政策的覆盖面。第四,强化职业技能培训,努力提高城乡劳动者的就业能力。当然,推进就业再就业工作要抓考核,强化目标责任制,进一步构建起有部署、有监督有考核的工作责任体系。要抓发展,以经济增长带动就业,通过扩张经济总量,带动就业岗位增加,以发展就业容量大的社会服务业和民营企业为新的就业增长点,进一步拓宽就业渠道。要抓统筹,逐步建立起城乡一体化就业机制,加快推进统筹城乡就业的步伐,逐步形成城乡劳动者平等就业的制度,加大职业技能培训的工作力度。 (二)以扩大覆盖面为重点,加快完善城镇社会

保险体系。当前和今后一个时期内,完善我国社会保障体系的重点是城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障四项社会保障制度的改革和建设。这四项社会保障制度目前虽已基本建立起来,但还存在一些问题,需要本着“立足当前,着眼长远”的基本思路,进一步加以规范和完善。第一,由于我国现行的基本养老保险制度存在着诸如统筹基金与个人账户基金的混账管理等不少问题,因此对养老保险制度进行了重大的改革。 第二,基本医疗保险制度是一个全新的制度,它的目的是实现“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务,满足广大人民群众的基本医疗保障需求”。第三,失业保险制度不断完善。规定下岗失业人员不论以何种形式实现再就业,都要接续社会保险关系,基本做到了不论下岗失业人员流动到哪里,采取什么形式就业,都能享受到应有的社会保障。第四,城市居民最低生活保障制度是近年来保障国有企业下岗职工、失业人员和城市贫困居民生活的“最后保障线”。目前我国各地政府按照有关规定将符合条件的所有城市贫困人口纳入最低生活保障范围,并做好与其他社会保障线的衔接,并加强最低生活保障制度的基础管理。 (三)加快构建覆盖城乡的新型社会救助体系。

在社会保障体系建设中,我国始终坚持以人为本的方针,平等地保障每一个人、各个社会群体的基本生活问题。政府采取了切实措施健全社会救助制度,从而为困难群众编织一个可靠的社会安全网;让弱势群体也能共享改革开放,社会发展带来的成果。我国社会救助制度的总体方向是以最低生活保障为“托底线”,积极探索科学合理的分层分类救助办法,确保社会救助的有效和公平公正。具体措施例如,应建立职工的工伤预防、工伤补偿和工伤康复相结合的工伤保险制度和生育保险制度改革;积极推进新型农村合作医疗试点,建立城乡医疗救助制度;建立农村五保和城镇“三无”老人集中供养制度;加快建立被征地农民基本生活保障制度;加大贫困家庭子女就学资助力度等等。与此同时,国家从具体的发展实际出发,也扎实推进住房、司法等各种专项救助,努力维护了社会弱势群体的合法权益,从而最大限度地对生活困难的城乡居民实行最低生活保障和各种社会救助。

完善行政法律法规以建立健全民意表达机制和权力制约机制。在社会转型时期,社会各阶层的地位和利益关系都在发生深刻变动,因此,各种主体的愿望和要求需要充分表达。我国目前的民意表达机制有诉讼、复议、听证、信访、举报等多种途径,由于民众对法律的了解相对缺乏、时有官僚主义作风阻塞表达渠道、某些制度相互间缺乏合理的衔接等复杂因素,社会协商对话的法律机制、社情民意反映机制和社会舆情汇集与分析机制尚不完善,不能充分引导民众以理性、合法的形式表达其利益要求,因此,如何依法及时处理群众的合理诉求,尽可能

地把矛盾化解在基层,把问题解决在萌芽阶段,便成为一项长期、艰巨的任务。因此,建立健全畅通的民意表达机制,加强相关法律制度之间的配合衔接,及时解决所反映的问题,才能增强凝聚力,促进社会和谐。公权力,尤其是政府权力,是管理社会、维护社会正常运转所必不可少的法律工具。政府在运用权力过程中,由于对政府职能转换认识各有差别,对“有限政府”的理解不够透彻,经常有权力腐败、权力滥用以及侵犯私权的情况发生。因此,必须进一步加强对政府权力的立法限制和执法监督,既发挥权力的正常运行的功能,又须就其组织结构、运行方式及相互关系构建一整套制约机制。

社会主义新农村建设中的公共财政保障机制笔者认为构建社会主义新农村的公共财政保障机制，在遵循上述三个原则的基础上，主要从以下几个方面考虑：

（一）公共财政保障新农村建设的优先次序农村公共产品供给在不同地区、不同发展阶段具有不同的优先次序：一是由于受当期经济发展水平的制约，财政用到农村公共产品和公共服务的支出是有限的；二是由于发展水平不同，不同地区提供公共产品的能力不尽相同；三是由于发展水平不同，不同地区对公共产品需求的重点内容也不相同，即对公共产品的需求具有层次性。公共财政覆盖农村必须承认农村经济发展水平存在差距的客观现实和公共产品的需求差异，分阶段、分地区逐步提高农村公共产品供给水平。结合农民需求的层次性特点，按照轻重缓急的原则，公共财政保障新农村建设的优先次序原则是：先保障农村社会稳定 和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品，即先统筹安排农民的基本公共需要，如公共卫生和基础教育，保证农民起码的社会权利，在此基础上加大基础设施建设，改善农民生产和生活条件，推动农村经济社会发展。 （二）农村公共产品的供给 长期以来，由于城乡之间非对称的财政供给体制导致了农村公共设施和公共服务方面的供给远远不能满足农村的实际需求，免征农业税后基层财政的紧张，更严重影响到了农村公共产品的供给。因此，公共财政保障新农村建设的目标定位应确定为：从履行公共财政的基本职能、落实农民的公平待遇出发，破除公共产品的二元供给制度，加大公共财政覆盖农村的力度和范围，通过完善农村公共产品供给，健全农村公共服务体系，达到改善农业生产条件、改变农村发展环境、提高农民生活质量的目的。首先，在新农村建设的投入上，应该扩大公共财政覆盖农村的范围，调整国民收入分配格局和国家建设资金的投向和结构，增加对“三农”投入，建立财政支农资金稳定增长机制。同时还需要从多种渠道向社会筹集资金，形成政府主导、多元投入的局面，并完善国家农业投入法律法规体系，硬化农业投入约束机制。此外，还应改变目前财政支农投入渠道多、资金分散、使用效率低的现状，探索资金整合使用的有效途径。其次，在公共财政保障新农村建设范围上，按照公共财政覆盖农村的目标定位，结合我国农村公共产品供给现状和新农村建设的要求，今后公共财政保障新农村建设的范围重点应放在以下几方面：一是农村基础设施；二是农村基础教育；三是农村公共卫生；四是农村社会保障；五是农村公共服务。

（三）建立健全公共财政支农长效机制

建立健全公共财政支农长效机制，各级财政一方面要切实按照中央的要求，积极筹措资金，调整资金结构，增加对“三农”的投入；另一方面还要着眼于“放大”支农资金规模、提高资金使用效率，从机制创新着手，努力构建稳定增长的支农投入机制和规范、安全、有效的支农资金运行机制。首先，建立健全财政支农资金稳定增长机制。“十一五”时期全国财政支出和预算内固定资产投资安排，应不断增加财政对农业和农村的投入。新增财政支出向“三农”倾斜，重点保障教育、文化、卫生和社会保障朝着城乡统筹安排和统一制度建设方向发

展；在确保国债资金用于“三农”的比例不降低的同时，新增预算内固定资产投资主要用于“三农”，逐步提高土地出让金用于农业土地开发的比重，并集中使用。通过上述措施，逐步形成建设社会主义新农村稳定的资金来源。其次，完善财政支农投入政策，吸收社会资本投向“三农”。一是通过补助方式，支持农业产业化龙头企业技术创新，提高农业发展的科技水平。二是完善支农货款财政贴息政策。以扶持农业产业化龙头企业发展以及农户生产发展为主要任务，在扩大贴息资金总体规模，加大贴息力度，提高贴息率的同时，完善贴息方式，及时准确地拨付贴息资金，将贴息政策面向所有金融企业。三是探索对农业信贷的担保方式。为金融机构投向特定政策扶持内容的“三农”贷款提供担保或给予“奖补”，即在资金回收好、能可持续发展的情况下给予奖励，资金回收不理想的情况下给予适当亏损补贴，保持其投资“三农”的积极性。四是探索建立农业保险机制。采取提供保费补贴、建立农业保险风险基金或提供再保险等有效措施，积极鼓励保险公司开展农业保险业务。最后，完善财政支农资金的监督管理制度。积极推进支农资金整合，开展以县为主的支农资金整合试点，制订切实可行的支农资金整合方案。建立以结果为导向的财政支农资金使用机制，制定财政支农资金使用绩效评价的指标体系，根据评估结果实施激励约束并重的考核机制。建立健全财政支农资金管理制度，包括项目立项、选择、实施、竣工验收、后续管理在内的整个资金运行全过程管理的规范化。加强财政支农资金的监督检查，严厉查处支农资金使用管理中的违法违规行为，防止损失浪费，提高支农资金使用的规范性、安全性和有效性。 （四）进一步完善公共财政体制建设社会主义新农村战略目标的确立，从根本上对公共财政体制的改革与完善提出了现实要求。完善的公共财政体制，是搞好新农村建设的重要体制保障，是确保财政支农投入稳定增长的物质基础。当前，一些地方政府重工轻农，追求非农经济增长，导致支农资金投入增长缓慢；中西部欠发达地区无力增加支农投入，甚至挤占、挪用上级安排的支农资金等等这些问题的存在，都可以在因财政体制不完善而导致的事权与财权不匹配、分税制和转移支付制度不够完善、政府层级过多事权交叉重复等问题中找到注脚。因此，要使中央和地方各级政府财政都能根据新农村建设的需要，不断增加支农投入，就必须不断深化改革，进一步完善公共财政体制。1994年分税制财政体制改革在促进财力增长、改善财政结构的同时，非均等化发展的矛盾也在不断积累。从纵向看，财政、事权关系不对称，县、乡财政困难已经成为矛盾的焦点；从横向看，中央财政疲于应付、转移支付固化和调控能力不足正在成为矛盾的焦点。因此，当前公共财政体制改革应坚持均等化的政策取向，逐步建立有利于缩小城乡差距、区域差距的公共服务均等化体制，以省以下财政体制的规范和财权结构的调整为化解上述矛盾的着力点。具体在下一步的改革中，由于中央财政宏观调控任务的加重、基层财权事权范围的扩大，中央与基层应属于财政逐步强化的两极，体制设计应同时注意逐渐向这两极倾斜，逐步构建起中央、省、县三级为主的财政体制，和全国、省两级公共服务均等化调控体系。