对推进农村土地承包经营权流转的若干认识 ●廖优深 一、农村土地经营权流转的客观必然性 农业规模化经营的需要。农村土地承包到户后，耕地和山地经营比较零散，农户几亩耕地被分割若干块，分散到户的山地也不利于规模造林、营林和管理，经济效益比较低。特别是市场经济条件下，农业生产必须走规模化、集约化、标准化路子，农业生产者需要通过入股联合或租赁等形式流转土地以扩大生产规模。 农业产业化经营的需要。随着农业规模化程度不断提高，一批新型的农场主、专业农民等农业产业主体的形成，需要建成一批规模的农产品基地。如沈郎食用油等一大批龙头企业的迅速发展，对提升农产品基地原材料供应的规模和水平提出了新要求。推进农村土地承包经营权流转，有利于龙头企业产业化经营，有利于吸纳各种社会资本投入农业综合开发。 农村劳动力转移的需要。随着市场经济的快速发展,一方面，农村剩余劳力流转规模不断扩大，大量青壮劳力向城市集中，各村都产生了部份荒芜闲置土地。以汤川乡为例，现有农村劳动力10348人，迄今已累计转移5138人，且每年以800-1200人递增，全乡因缺乏劳动力造成部分土地抛荒；另一方面，从事农业生产的种田能手、造林能人、营销大户已不满足于继续耕种经营几亩耕地和山地，需要更多的土地来满足其生产和发展需求。 农业结构调整的需要。推广农业“五新”，扶强做大农业龙头，创建高、特、优农业品牌，调整农业产业结构，促进区域化布局、集约化经营、专业化生产，需要通过合理的土地流转，取得集中连片土地，进行统一规划、规模开发，促进新技术的推广和新品牌的创建。 农业产业市场化的需要。通过土地流转，使土地资源向专业大户、种养能手、非农企业集中，形成连片专业规模经营，集聚了资金、技术、信息等生产要素，可以克服小规模家庭经营的局限性，促进农业产业化健康发展。汤川乡的反季节蔬菜近2万亩、水果5000亩，在全县乃至全市都有一定名气，但由于生产规模小、商品量少、市场占有率低，往往望“单”兴叹。实践证明，在推进农业市场化、产业化过程中，要想农产品上规模、上档次，提高竞争力，急需通过搞活土地经营权，扩大土地规模经营。 二、推进土地经营权流转的重要意义 有利于促进农民和村集体经济增收。通过土地经营权流转，村集体借助于土地集中连片、土地整理、招商引资等手段，提升了土地利用价值，可增加集体收入和村民收入。如汤川乡汤三村把435亩“望天田”以租赁形式出租给南平富贵农业企业，租赁期限8年，每年每亩租金500元；目前，该企业已投资30多万元，新建占地0.65亩的生产管理房，种上大白菜、茄子、西红柿、黄瓜等反季节蔬菜，招收土地出让户中的18名农民做工。目前，这些蔬菜长势良好，而且市场前景广阔，让当地老百姓开了眼界，带动一部分人效仿种植。 有利于加快传统农业向现代农业转变。实现农业现代化是农业发展的根本方向和目标。一家一户分散耕种，使用机械耕作十分困难，加上单户经济实力差、资金少，农民的科技文化素质相对较低，难以推广“五新”，走现代农业发展路子相对困难。实施土地流转，使土地相对集中成为可能，为发展现代农业提供了条件。 有利于促进劳动力向非农产业转移。过去人人有田，户户种田，束缚了农村劳动力向二三产业转移，制约了农村劳力优势的发挥，不能各展所长、各尽所能。土地经营权的流转，可以使愿耕者有其田，愿经商务工者安心从事二三产业。因此，土地经营权的流转，有利于促进农村劳动力的分工分业，有利于务工经商的农村人口向城镇集聚，促进二三产业发展，加快城市化进程。 有利于实现共同富裕。农民承包地在确认使用权不变基础上合理流动，并适度集中，有利于提高土地使用效率，提高农业经济效益，提高农业经营者收入。只有让一部分农民转移到二三产业，把承包地转让给另一部分农户，实行规模经营，采用现代化手段，提高农业劳动生产率，增加收益，才能真正实现共同富裕。 三、当前土地经营权流转存在的主要问题 流转程序不规范。目前农村土地经营权流转，大多以农民自发零散为多数，集中连片、有组织流转较少；以农户与农户之间少量流转为多数，农户与开发业主之间大量流转很少；以短期性、季节性流转为多数，中长期不多。并且在流转中，往往是当事双方私下流转、口头协议为主，无书面转让合同或转让协议，无凭无据，更无中介机构鉴证，即使签订了协议，内容条款不全，权利、义务不明确，合同兑现不严肃，违约责任难以追究。 组织管理不健全。由于土地经营权流转属农民群众自发行为，数量少，乡村组织对此没有引起重视，没有发挥应有作用，缺乏引导和管理，任凭农户之间自由流转，致使某些土地流转事项不规范，产生矛盾诸多，甚至挫伤了流转双方积极性，阻碍了土地流转顺利开展。 政策措施不配套。由于目前尚缺乏土地使用权流转的配套政策措施，流转双方心存疑虑，担心自己的合法权利得不到保障，转让方只搞短期流转。而受让方为提高土地使用率，取得较高经济效益，必须增加对使用土地的资金和技术投入，而增加投入提高回报，又必须有一定使用年限作保证，不愿短期流转。双方想法不同，致使难以形成共识，达成协议。 农民思想较保守。部分农民小农经济意识比较强，恋土观念根深蒂固，视承包田为“保命田”，即使外出打工、进城经商，也要保留承包田，免得一旦失业或还乡时无田耕种。有的宁愿荒芜也不愿意流转给他人经营，还有些农民只满足于现状，停留在种好“自家的田”，不想扩大经营。这种供方态度不积极与需方愿望不强烈，导致土地流转进程缓慢。 发展资金难筹措。大面积承包土地从事高效农业开发需要较大资金投入，而土地承包大户一般没有贷款担保单位，又不能将土地使用权作为抵押，很难从银信部门贷到款，加之一些地方交通等基础设施和自然基础条件较差，更难筹集资金或引进资金，致使部份业主在土地开发上存在资金困难，难以扩大规模、提高效益。 四、加快土地经营权流转的思路和对策 统一思想，明确目标。要明确土地经营权流转是发展效益农业的基础环节，是农业经营体制创新的重要内容。只有建立健全土地流转机制、促进土地资源优化配置，才能加快调整农业产业结构，实行产业化生产，提高农产品市场竞争力，提高农业生产效益，增加农民收入。因此，必须把建立土地经营权流转机制，促进有序流转作为深化农村改革，实施机制创新，构建和谐新农村的重要内容来抓，制订出切实可行的土地经营权流转办法，有计划、有组织、有步骤地推进土地经营权流转。 积极引导，加大扶持。一要加强宣传教育，使农民群众认识到实行土地经营权的流转是利国利民的重要举措；是提高农业生产组织化程度，加快产业化进程，提高农产品市场竞争力的必然趋势；是实现农业增效、农民增收的有效途径。二要积极引导农民群众正确处理好短期利益和长远利益关系，使之成为土地经营权流转的倡导者、参与者、实践者。三要鼓励和引导土地向有技能特长、有资金实力、有经营能力的专业大户、工商业主和经营能人集中，实现生产要素的合理配置。四要从政策上促进土地经营权的流转与土地整理项目、农业综合开发项目、发展主导产业项目相结合，与调整农业结构、构筑区域特色产业相挂钩，把项目实施的优惠政策转化为土地经营权流转的有利条件。五要加大信贷资金扶持，对土地承包大户重点扶持。六要保障进城就业农民的合法权益。 坚持原则，稳步推进。一是必须坚持“自愿、依法、有偿”原则。充分尊重农民群众意愿，由农民自主选择是否流转、采取何种方式流转。对一些暂不愿意放弃土地经营权的农户，在做好过细工作前提下，可采取土地切块置换的办法满足他们生产需求，避免因少数农户问题而影响流转土地的集中连片开发。二是必须坚持“因地制宜，形式多样”原则。把劳动力转移多、土地闲置较多的乡村作为土地流转的重点，循序渐进，稳步推进。在形式上，可根据当地发展水平和群众意愿，采取反租倒包、转包（转让）、租赁、股份合作、互换等形式；在价格上，可以通过招标经营等形式，由市场确定，也可以在坚持公平合理前提下，由双方协商或市场评估而定;在期限上，既可以长期流转，也可以季节流转，但总体上不宜太短，最长不超过第二轮承包规定年限。三是必须坚持“稳制活田”和土地使用性质不变原则。坚持土地权属不变和土地农业生产用途不变，土地经营权受让方不得擅自将农业用地转为非农业用地，不得抛荒或掠夺性经营。 健全组织，强化服务。一是加快探索建立土地收储公司或土地储备库，开展中介服务。对经营权流转土地，以村、乡为单位建立储备库。二是通过土地整理促流转，做好招商服务。三是做好流转前期工作，牢牢把握工作主动权。凡是涉及大面积流转，要召开村民大会，并经三分之二以上村民表决通过。对多数农户不愿流转的，不要急于求成。在做好农民工作和项目包装基础上，通过联合招商、公开招标等形式，吸引广大工商业主和经营大户投资效益农业，实现规模化集约化经营。四是围绕规划抓流转，推行社会化服务。按照优化土地资源配置、推进适度规模经营、培育特色主导产业的要求，科学制定流转规划。农业、林业、土管、财政、金融、科技等部门要通力协作，密切配合，为流转以及生产过程提供技术、信息、资金、科技服务，以流转促调整，以流转增效益。 加强管理，规范行为。一是严格保护流转双方合法权益，禁止任何部门乱收费、乱罚款、乱摊派。二是对通过流转获得土地经营权的经营大户，在政策上予以优惠，扶持大户发展生产，解决各种困难。三是明确合同主体，明确经营权流转的土地状况、违约责任以及解决争议方式等，制订土地流转示范合同。四是规范事后监督，加强合同档案管理，对流转中形成的合同、协议等要及时装订成册，整理归档。做好流转合同履行情况监督，确保农民利益不受损害。协调和化解流转工作中出现的矛盾和纠纷，保证和促进流转工作顺利开展。 （作者为尤溪县汤川乡党委书记）