福利制度

农村贫困人口社会救助问题研究

——以安徽一贫困县为例

江西财经大学社会学系 张永清 南昌 330013

摘要：自我国建立社会救助制度以来，我国社会救助已初步形成了一套完整的体系，在解决社会贫苦问题，缩小贫富差距，促进社会公平，维护社会稳定，构建和谐社会等方面起到了重要的不可替代的作用。但在现代乡村社会仍然存在着一定的贫困人群，农村贫困问题使农村社会救助工作面临着许多问题。本文阐述了当前在经济结构调整、农村社会变迁过程中农村社会救助制度建设中存在的主要问题，诸如农村最低生活保障制度不够完善、政府有关部门对社会救助工作认识不充分、社会救助工作缺少必要的社会监督以及社会救助过程中调查核实难、法律基础薄弱等问题。并从社会背景、农村变迁、法制建设、道德建设等方面提出对问题产生的原因进行了分析。

关键词： 农村贫困人口，社会救助，问题，原因分析

一、 引言

社会救助是指通过立法由国家或者政府对由于失业、疾病、灾害等原因造成

收入中断或者收入降低并陷入贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制

度。社会救助是社会保障各项目中出现最早的一种制度，是社会福利体系的重要组成部分，是社会进步和社会文明的一个重要标志，主要功能是为满足贫困者及其家庭成员基本生活需要而提供社会认可的最低生活保障。在欧洲最早建立社会救助制度的国家+ 其社会救助比国民保险有着更悠久的历史。例如：英国早年的济贫法实质上就是一种社会救助。英国社会救助制度从1601年英国伊丽莎白颁布《济贫法》，即旧济贫法开始，经过几百年的发展，已经建立了体系完善、保障水平较高的社会救助制度，形成了社会救助制度中的“英国典范”。在中国社会救助远远落后与西方国家，特别在农村贫困人口社会救助更是一个难题。本就农村贫困人口社会救助问题和原因做初步性探讨。

二、农村贫困人口社会救助的主要问题

（一）农村社会最低生活保障制度不够完善

中国虽然从上世纪90 年代初就开始实施城乡一体的低保制度，但在低保政策方面，现行的低保“含金量”较大，各类救助政策都与低保挂钩，而大部分处于贫困边缘的低收入群体，得不到应有的帮助。在医疗救助方面，目前主要是对城乡低保家庭成员和城镇低收入家庭中的大病患者进行救助，而农村低收入群体和一些长期患慢性病患者，其自负费用较高，却得不到有效的救助，现面临着吃饭和吃药两难的境地。在助学方面，低收入家庭义务教育阶段学生享受“一免一补”，但高中以上学生没有享受到这个政策。另外，学校和有关部门也有少量的助学行为，对这些行为有的社会救助管理所不能全面掌握，造成了助学帮困工作不规范，出现重复和遗漏现象。

（二）政府有关部门对社会救助工作的认识不够充分

上海经过多年的社会救助实践，在社会救助制度建设方面有了不断的完善。在进一步规范社会救助工作上，政府建立了社会救助“一口上下”的运行方式。所谓“一口上下”，就是在社会救助过程中，坚持“条块结合、以块为主、条上政策、块上实施”，将管理主体落脚在街道、乡镇，每个街道、乡镇建立具有独立法人资格的社会救助事务管理所，各部门和社会各类救助资源集中到街镇救助事务机构，使基层社会救助事务机构成为救助工作枢纽和信息、资源的集散地，较好地解决救助对象重复和遗漏的难题。但在实际操作过程中，还有不完善的情况。在财务管理方面，存在记账不规范的现象。在资金投入方面，社会救助资金来源主要由三个方面：一是上级政府下拨的专项经费，二是区级政府应该配套的经费，三是政府必须支出的和通过社会募集的解决群众实际困难的资金。 （三）缺少必要的社会监管体系

很多不规范行为得不到有效制约。一些子女不赡养老人，有的救助对象甚至赌博、吸毒但我们很难撑握确切的证据；有的申请对象可以随意恐吓、漫骂工作人员、扰乱办公秩序等等。由于监管体系不健全，一方面，无理取闹者得不到应有的惩处，救助工作人员得不到应有的保障；另一方面，救助工作产生的争论和矛盾逐渐增多，救助部门要消耗大量的人力、物力和财力去核实、查证。 （四）法制基础较薄弱

目前的救助工作主要依靠部门文件操作，1996 年出台的《上海市社会救助办法》，只是政府规章，有些规定已经过时，并与上位法相抵触。由于缺乏法制的支持，一些重大问题难以明确，一些工作难以正常开展，如企业不履行应尽义务，一些受助者不愿按照权利和义务对等的原则参加公益性社区服务、接受家庭财产调查等，没有有效的制约手段。

三、农村贫困人口社会救助主要问题的原因分析

(一)二元经济结构的社会背景 由于特殊的政治经济条件，我国走的是一条与众不同的工业化道路，即在高度集中的计划经济体制下，政府用行政干预手段将城乡分开，以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化。结果过多牺牲了农民的利益，大大削弱了农业资本积累、技术革新的实力，窒息了农业的发展后劲。在工业化过程中，原有的二元经济结构不仅没有得到改变，而且还被加强了。虽然改革开放以后，政府对这一非均衡发展模式进行了一些调整，但并没有从根本上改变其性质。特殊的重城轻乡政策背景和挖农补工的非均衡发展战略所造成的另一个直接后果是城乡二元的社会保障制度差别过大，形成了一定的利益落差，城乡劳动者的境遇很不平等。上海虽然从1994 年就建立了城乡一体的最低生活保障制度，但是，农村的社会保障始终处于边缘地带，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外。长期以来，社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次，城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务；而农村广大农民在这方面的情形恰好相反，无论在保障项目、保障内容和保障水平上，都根本无法与城镇居民所获得的“单位保障制”的保障相提并论。随着社会主义市场经济的发展，城镇的社会保障制度逐步从过去的“单位保障制”隐退，但是另一方面，城市社会保障却得到了前所未有的发展和提高。从城镇整体上讲，城镇居民比过去得到了更可靠、更安全、更平等的社会保障。因此，在经济体制改革的过程中，城乡居民间社会保障的不公平状况不仅没有改变，而且更加突出。这就是说，在投入一定的情况下，城乡分割的二元社会保障实际上是以牺牲农民

的利益为代价的，国家将本应平等投向全社会的社会保障资金中的大部分投向了城市，广大农民却无缘享受，其结果是进一步扩大了城乡收入差距，使农民整体上处在社会的弱势地位。所以才有人喊出来“农民真穷，农村真苦，农业真危险”的呼声。这种二元结构的社会背景，给农村社会救助留下了太大的空白和庞大的救助对象，不仅不利于农村经济的发展和农村社会的稳定，更使农村社会救助工作长期以来基础差、底子薄的现状更加突出，现在建立健全这项制度困难重重。 (二)传统的农民保障形式受到冲击 城乡分割的二元社会保障，使得农民不得不陷入传统的家庭养老和土地保障的境地。随着社会经济的不断发展，这一传统模式很难与时俱进。从家庭养老方式来看，计划生育政策的推行使独生子女家庭和有女户家庭增多，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小，养儿防老的传统观念受到冲击，进一步弱化了家庭的养老功能。同时，自20 世纪90年代以来，随着松江经济和城市建设的发展，农村人口向城区迁移的速度和规模不断加快，而迁移者大多数是青壮年，这在一定程度上又加速了农村人口的老龄化，所有这些情况都使得农村老年人口的生活保障成为一个突出的问题，年老体弱、病贫交加者居多，增加了农村社会救助的迫切性。在农民的社会保障中，土地占有重要的地位。长期以来，农民的生活保障实际上是以土地为中心的非正规保障，特别是那些在农村经济和农民的收入来源中，农业所占份额比较大的地区。在实行联产承包制以前，农村土地实行集体所有、统一经营和统一分配。这种传统的集体经济体制的长期运行，导致农民缺乏生产经营的积极性，也严重妨碍了农业生产力的发展和农村经济效益的提高。实行联产承包制以后，赋予了农民对部分土地的承包经营权，提高土地的生产力水平和农民的收入，强化了土地的保障功能。从农民保障的角度来看，随着农村经济和农村社会的发展，农村土地的保障功能理应得到加强。但是遗憾的是，土地的保障功能不仅没有得到强化，反而不断弱化，其主要原因是：第一，农产品价格的持续下滑，农产品生产成本的不断增大，使得农业生产成本消耗大，风险大，劳动强度大，农产品科技含量低，农业经营的绝对收益越来越低；第二，农村土地的税费负担越来越重，越来越多的农民视土地为包袱，在许多地方，农民抛荒的现象非常普遍，在此背景下，土地的保障功能无从谈起；第三，失去土地的农民越来越多，无序的工业开发侵占了农民大量的土地；第四，农业收入低于其他打工收入。农民的收入少，社会地位低，工作条件艰苦，使得年轻一代不屑于从事农业劳动，看不起做农民的父辈。总之，随着经济的发展和经济结构的调整，农民非农就业机会的增加和农民收入来源的多元化，在农民的收入来源中，农业和土地收入的相对重要性趋于下降；土地经营的要素成本和机会成本趋于提高，农业经营的比较利益趋于减少。因此，土地保障的相对作用趋于下降，农民依靠土地的保障性，也大大削弱。

(三)道德和诚信的缺失

政府一方面要求社会救助管理所准确核实低保对象的家庭经济收入及财产情况，另一方面又没有提供开展调查核实的手段和通道。救助申请对象及其家庭不配合或弄虚作假，或者救助申请对象所在单位不配合或开假证明，使社会救助工作人员无所适从。这种情况表明，政府为贫困人口提供保障的救助制度正面着道德缺失的考验。现阶段，中国对公民的收入监控及诚信制度尚在建设之中，所以社会救助制度面临的是一个居民收入的“黑箱”或“灰箱”。在对申请救助对象家庭收入进行核实的过程中，各项显性的收入（如正常的工资、奖金、离退休金、基本养老金、失业保险金等）容易确定，但是一些隐性收入（如其它的就业

收入、银行存款及利息收入、有价证券、股票彩票收入、继承或接受捐赠收入、出租或变卖家庭财产收入等）就难以确定。加上低保制度所需要的基础数据和信息网络管理滞后，使得救助申请对象的确定、检查和管理都缺少有效的依据，导致应保未保、不应保而保的现象时有发生。由于救助管理具有动态性，在劳动力流动性非常强的背景下，申请救助对象的收入变动尤其难以掌握。有的农民上个月可能没有工作，符合救助条件，而下个月就找到工作了，收入增加了，不符合救助条件了，理应退出救助。但事实上，能够主动申请退出的家庭几乎没有。对救助对象而言，由于长期享受传统体制的就业保障，形成了“就业靠政府”的思维定势，产生了依赖心理，生活出现困难了，就要求政府安排工作。加上年龄较大、文化素质较低、劳动技能单一，很难在激烈的市场竞争中谋取合适的就业岗位。有些人甚至为了获得政府的救助，宁可保持无业状态。如果长久没有稳定的生活来源，这种依赖心理会使社会救助工作面临的形势更加严峻。然而，更严重的问题在于政府机构及其委托人似乎缺乏有效的手段应对以上问题。其实，申请救助对象家庭经济调查对于世界上任何一个社会救助来说都是难题。在中国可能难度更大些，调查结果的不可信，除了会造成滥用和浪费纳税人的钱的不良后果外，还会使得社会不公平性进一步加深，造成“富者愈富，穷者愈穷”。

(四)法律法规不完善 就我国目前的情况看，对于社会救助的立法工作相对滞后。现有的社会环境和市场经济在强调自由竞争的同时，也要求有健全的法制环境，社会保障和社会救助制度对法制性要求较强，立法先行是一条基本原则。然而，自改革开放以来，在全国人民代表大会及其常委会审议通过的法律中却没有一部专门调整社会保障关系的基本法律，社会救助工作所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等。没有一部明确、统一的法律，因而在实际工作中出现标准不明确、程序不规范、资金不保障等一系列问题。这种状况不仅无法使新的社会救助制度真正走向定型发展，而且因为政策制度等的多变，造成社会救助制度失去其原有的稳定性可靠性和延续性。

(五)多渠道的社会救助机制尚未健全

政府在承担对社会困难群体的责任方面定位不明确。现在国际上通行的做法是“多元福利”，也即将政府的责任分散，只救济儿童、残疾、老人等弱势群体，其他则由社会团体、非营利组织和企业等来完成。而我国由于行政体制的特殊性和社会保障体系的独特性，政府的责任被过分强调，本该社会和企业团体承担的也由政府承担，导致了政府负担过重。另一方面，政府责任的过重使得社会资源无法有效地动员起来，社会资源不能有效地与政府福利资源相结合，从而未能发挥除政府之外的多元化救助体系。

四、结论

当前正处在改革攻坚阶段，是落实科学发展观，全面实施科教兴市主战略，加快建设“四个中心”攻坚的关键时期，这既是新的发展机遇期，也是新的发展考验期。在全面推进社会主义新农村建设、构建社会主义和谐社会的大背景下，建立与社会主义市场经济体制相适应社会发展功能相协调的新型社会救助制度是政府的必然使命。加强农村社会救助体系建设，更是当前完善社会保障体系建设中的一项重要任务。既要着眼未来、设计长远目标，又要立足当前、注意实际操作，这就需要政府统一组织，统筹协调，研究对策，逐步实施。我们相信，在党和政府的大力支持下，在全社会的积极参与下，一个体制健全、机制完善、内

容多样的社会救助体系，一定会在全面建设小康社会的目标中发挥出更重要的作用。

参考文献

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