教育－５职业 第２４期（总第８８０期） 独立学院发展现状、困难及“后过渡期＂ 发展路径分析 刘智芳 阙明坤 ［摘要］教育部 独立学院设置与管理办法 规定的五年过渡期已结束，独立学院步入了“后过渡期”。站 在新的历史节点上，独立学院的命运将何去何从成为各界关注的焦点。目前，独立学院转设为民办本科高 校推进艰难，规范验收工作进展缓慢。在“后过渡期”时代，要充分考虑不同类型独立学院的特点，给予差 别化规范，促进多元化发展；要积极鼓励独立学院向应用技术大学转型；政府应给予独立学院更大的支持 力度。 ［关键词］独立学院后过渡期 多元发展路径 ［作者简介］刘智芳（１９７９一），－ｋ－，安徽池州人，南京理工大学紫金学院，助理研究员，硕士，研究方向为 高等教育管理。（江苏 南京 ２１ ００２ ３）阙明坤（１ ９８ ３－），男，湖北安陆人，无锡太湖学院高等教育研究所所 长，助理研究员，在读博士，研究方向为办学体制改革。（江苏无锡２１４１０１） ［课题项目］本文系２０１ ５年度江苏省教育厅教改研究立项课题“独立学院向应用型本科院校转型背景 下大学英语课程建设研究”（项目编号：２０１ ５ＪＳＪＧ５６６）、２０１ ５年度江苏省社科基金教育学青年项目“新常态 背景下江苏地方本科院校转型发展研究”（项目编号：１ ５ＪＴＣ００８）和２Ｏ１ ５年度江苏高校哲学社会科学基金 “江苏省民办本科院校向应用技术大学转型研究”（项目编号：２０１ ５ＳＪＤ４１ ５）的阶段性研究成果。 ［中图分类号１ｃ６４７ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１ ００４—３９８５（２０１６）２４—０Ｏ２９－０３ 一、独立学院改革发展现状 合格可继续以独立学院形式办学；符合本科高等学 独立学院萌芽于２０世纪９０年代初期，燎原于 校设置标准的可以转设民办本科高校；也可以转设 ９０年代后期江苏、浙江一带公办高校创办的国有民 为相应层次的民办学校、终止办学、合并或者并入公 办二级学院，壮大于１９９９年全国第三次教育工作会 办高校或民办高校。 议后高校开始扩招，正式命名于２００３年教育部颁布 为迎接教育部规范验收，全国独立学院普遍加 的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试 大经费投入力度，强化基本办学条件和师资队伍建 办独立学院管理的若干意见》，健全于２００８年教育 设，办学规模、教学仪器设备数量、专任教师数量等 部《独立学院设置与管理办法》的实施。独立学院是 均有提升；不少省级教育行政部门加强对独立学院 我国高等教育办学体制改革创新的产物，是高等教 的分类指导，加强对独立学院的资产管理与财务监 育大众化背景下以新机制、新模式创办的一种新型 督，规范独立学院的法人治理结构，有力提升了独立 办学类型，充分利用了公办高校的品牌优势、师资优 学院的办学水平。 势和社会力量的资金优势、机制优势，从办学之初就 实现了高起点发展。 如今，独立学院过渡期已经结束，这意味着独立 学院步人了“后过渡期”，部分省份已经开始尝试独 ２００８年４月，教育部颁布《独立学院设置与管理 立学院省级规范验收。站在新的历史节点上，全国 办法》即２６号令，对独立学院给予了五年过渡期，规 独立学院的命运将何去何从成为各界关注的焦点。 定：满足２６号令要求的，教育部组织考察验收后核 党的十八届三中全会对深化教育领域综合改革做出 发办学许可证；符合本科高校设置标准的，可申请转 了系统部署，明确提出“鼓励社会力量兴办教育”。 设；既不申请考察验收，也不申请转设的，须充实办 党的十八届五中全会指出，“支持和规范民办教育发 学条件，过渡期结束后严格按照２６号令办理。２００９ 展，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服 年２月，教育部下发《独立学院五年过渡期工作方 务”。国务院常务会议决定开展民办教育分类管理； 案》，提出：符合２６号令要求的，经教育部考察验收 全国人大常委会已审议通过修改后的《中华人民共 教育－５职业 第２４期（总第８８０期） 和国民办教育促进法》，对民办教育实行营利性、非 要求还有差距。有的独立学院不愿意寻找合作方或 营利性分类管理。独立学院作为民办高等教育的重 者仍未找到适合的社会力量举办方，属于高校为收 要组成部分，迎来了新的机遇和挑战。随着适龄生 取高额学费开办的“校中校”，过于依赖母体学校，导 源的日趋减少、高校竞争的ＥＩ趋激烈，独立学院在 致独立发展能力较弱。例如，湖南、河北等省“国有 “后过渡期”将进一步走向分化，呈现多元化发展格 院在未来竞争中胜出的关键。 Ｉ民办”独立学院没有独立校区，完全依赖母体高校资 局，而能否把握机遇、狠抓内涵、办出特色是独立学 源，多数办学场地不足５００亩，办学指标无法达标。 当前，许多独立学院要向母体高校支付学费收 入的１５％～４５％作为管理费，同时不少企业投资方 金不足，缺乏后劲，影响可持续发展。特别是还有许 独立学院持续发展面临的困难 一、１．独立学院转设为民办本科高校推进艰难。独 直接从学费收人中提走资金，导致独立学院后续资 立学院转设为民办普通本科高校，是国家重要的制 度设计、独立学院自身制度变迁的结果、发展民办教 育的创新举措、地方经济社会转型升级的需要。根 据诺斯的制度变迁理论，制度变迁是制度的转换、替 代、交易过程，获得潜在利益是制度变迁的基本原 因，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度 安排就会被创新。”２００８ｍ２０１６年，教育部相继批准 ６０所独立学院转设为５９所完全独立设置的普通民 办本科高校，这一数量占全国独立学院总数的 １８．４０％。独立学院转设的关键是看办学条件是否 达到本科高校设置标准，主要体现在校园占地面积、 校舍建筑、师资队伍、仪器设备、图书资料等五项指 标。根据调查，凡是已转设的独立学院，均是由民营 企业投资举办的，这些学院按照“民、独、优”模式办 学，是国家鼓励倡导的办学类型。由于这些民营型 独立学院做到了具有独立的校园和基本办学设施， 实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独 ａ＇ｒ颁发学历证书，独立进行财务核算，具有独立的法 人资格，能独立承担民事责任等“七独立”，基本办学 条件符合要求，所以随着办学条件的完善，转设便成 了“水到渠成”的事。但是，全国还有众多母体高校 利用自身办学资源举办的国有型独立学院，它们缺 乏办学的校园和师资，转设非常困难。独立学院转 设后，不必向母体高校交纳高额管理费，办学经费更 加充裕，办学自主权更大，这对于学校的长远发展是 有利的。独立学院转设整体比例不高，究其原因，主 要是转设错综复杂、博弈激烈，牵涉到投资方、举办 高校、独立学院师生、省级教育主管部门等众多利益 相关者。例如，部分公办高校将独立学院作为重要 经费来源，有的地方政府为缓解财政压力也不希望 独立学院转设。 ２．部分独立学院整改规范进展缓慢。独立学院 整改规范工作涉及广泛，特别是投资方与母体高校、 地方政府与举办高校之间的利益千丝万缕，导致部 分独立学院整改规范工作进展缓慢。有的省份还在 观望徘徊，尚未出台促进独立学院规范发展的具体 举措。许多独立学院的占地面积、办学条件离达标 多独立学院的资产没有过户，仍然在母体高校或投 资方名下。这主要是由于独立学院资产构成复杂， 产权多元。投资方担心资产过户后相当于捐赠，失 去所有权；母体高校则担心国有资产流失。另外，资 产过户费用较高。许多独立学院存在产权归属不清 晰、权责不明确的现象，随着办学规模的扩大，办学 资产日渐积累，独立学院社会力量投资方与举办高 校之间对独立学院的财产所有权会产生不同看法， 甚至产生一些权益纠纷，影响独立学院的健康发展。 三、独立学院“后过渡期”多元发展路径 １．支持独立学院多元化发展。独立学院办学历 史不一、合作形式多样、办学主体多元，地区之间、学 校之间的差异性较大，对此，要尊重历史、实事求 是，不能“一刀切”，要给予差别化规范，实行“政府 主导、分类管理、一省一策、一校一议，因地制宜，属 地管理”。 “后过渡期”时代，独立学院将迎来多元化发 展。一是促进“国有民办”独立学院完善办学条件。 “国有民办”独立学院的产权为国有，有效规避了企 业资本“逐利性”和举办教育“公益性”的利益冲突， 且有母体高校的直接帮助和教学监管，因而人才培 养质量一般都有保障，但同时也面临借用母体高校 校舍办学、法人财产权难以落实、缺乏独立的师资队 伍、学科专业缺乏特色等困难。对此，大部分“国有 民办”独立学院应该着力改善办学条件，争取与热衷 教育、实力雄厚的国有或民营企业合作，做到“七独 立”后继续以独立学院的形式存在。需要注意的是， 虽然国家大力鼓励社会资金兴办教育，但是独立学 院在引入新的投资方的时候，应选择能够履行ｍ资 义务的投资方合作。在变更出资方时，要按照规定 严格考察举办者的资质条件。二是支持符合条件的 独立学院转设为民办本科高校。鼓励民营企业投资 创办的“民有民营型”独立学院尽快达到本科高校设 置标准，支持其转设为完全独立的民办本科高校。 著名教育家潘懋元先生也认为：“当独立学院在政策 鼓励和母体庇护与哺育下成长壮大的时候，就应该 教袖职业 第２４期（总第８８０期） 允许它从母体彻底分离出去，成为完全的独立学 院及其举办者的合法权益，独立学院依法享有相关 但是现实中，因为管理体制 院。”三是对于难以达标的独立学院终止办学。有部 规定的奖励与扶持政策，独立学院往往陷入尴尬的“夹心层”，不能与 分独立学院的举办高校办学实力不强，属于新建地 不清晰，方本科院校，此类高校孵化的独立学院必然先天不 公办高校一样享受同等的法律地位和待遇。政府应 足，应该适时终止办学；有的独立学院办学条件较 舞台。 给予独立学院更大的支持力度：一是支持发展建 院占地面积难以达标。地方政府应在土地供应方面 差，无法完成评估验收，也应该退出独立学院的历史 设。独立学院验收首先就是看其办学条件，许多学 ２．积极鼓励独立学院向应用技术大学转型。《国 给予大力支持，将独立学院建设用地纳入整体规划，务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，引导 采取行政划拨、优惠出让等形式予以支持。另外，国 一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转 家规定独立学院必须尽快将资产过户到学校名下， 型。独立学院转设为独立设置的高等学校时，可鼓 励其定位为应用技术类型高等学校。独立学院创办 之初被视作高等教育体制改革创新的“试验田”，肩 负着探索改革新路的重任。面对经济结构调整、产 业转型升级、创新驱动发展战略推进，如何适应产业 结构升级对本科层次以上应用型人才的需求，改变 传统办学模式，加快转型发展步伐，是独立学院必须 深思的战略抉择。目前一些独立学院办学定位不 明，虽在举“应用型”之旗，但有明显的“学术型导 向”，人才培养方案因袭守旧，有学术型高校的烙 印。主要表现在：专业设置趋同，缺乏特色，与地方 经济契合度不高；教师队伍呈现“倒纺锤形”，“双师 型”队伍匮乏；教学模式陈旧，沿袭母体高校人才培 养方案，没有突出实践教学环节；办学同质化、缺乏 特色。面对新形势新任务，独立学院要转变办学理 念，做到“人无我有、人有我优、人优我新”，根据应用 技术人才的培养要求，构建知识、能力、素质相统一 的课程体系。 学习欧洲应用技术大学典型经验不失为一种理 想选择，目前已有一些独立学院加入了中国应用技 术大学联盟。面对打造“中国经济升级版”的新要 求，独立学院要强调应用导向，围绕地方急需、行业 紧缺人才设置专业，根据产业链、人才链、创新链相 统一的原则设置相应专业群；按照工程导向（而不是 学科导向）和应用导向（而不是科学研究和研发导 向）来优化培养方案；按照产教融合、学做一体来创 新培养过程和培养方法。独立学院在区域内优选合 作企业，深入了解其需求，以企业行业技术革新项目 为载体深化产学合作育人，把企业行业的一线需求 作为教师的课题来源和学生的毕业设计选题来源， 全面推进案例教学、项目教学，建设一支“双师双能 型”教师队伍。综上所述，独立学院要强化应用科 研，服务地方发展，逐步形成符合应用技术大学要求 的优质教育资源。 ３．政府应给予独立学院更大的支持力度。虽然 《独立学院设置与管理办法》规定，国家保障独立学 而资产过户需要缴纳大笔费用，约占过户资产的 ９％，这影响独立学院举办者的过户积极性。因此， 政府应协调财政、土地、税务、建设等部门，理顺管理 体制，减免过户费用，帮助落实法人财产权，如黑龙 江省已通过立法减免独立学院过户费用。二是在法 人登记上给予支持。绝大多数的独立学院登记为民 办非企业，这一法人属性“非驴非马”，导致独立学院 不能与公办高校保持同等地位，教师的社会保障、退 休待遇与公办高校教师存在天壤之别，因此往往是 教师一评上副教授就离开。可将非营利性独立学院 登记为事业单位，给予教师事业单位编制。目前，浙 江、江苏已有部分独立学院登记为事业法人。三是 加大办学经费支持力度。目前政府对公办高校的投 入力度不断加大，独立学院的学费收入已不占优 势。政府可以建立专项资金，对独立学院给予财政 支持。圜 Ｉ－参考文献］ ［１］阙明坤．我国独立学院转设现状分析及对策研究［Ｊ］ｌ教育研 究，２０１６（３）． ［２］郑雅萍。罗雯慧，杨燕．独立学院发展困境及其对策研究［Ｊ］． 江苏高教，２０１６（１）． ［３］阙明坤，张韦韦．大限之困——独立学院走到过渡期［Ｊ］．教 育与职业，２０１３（１９）． ［４］沈勇．应用技术大学：独立学院转型定位的战略选择和实施 路径［Ｊ］．江苏高教，２０１３（６）． ［５］王富伟．独立学院的制度化困境——多重逻辑下的政策变迁 ［Ｊ］．北京大学教育评论，２０１２（２）． ［６］陈学飞，王富伟，阎凤桥，等．独立学院地方性发展实践的政 策启示——基于浙江省独立学院的实地调查［Ｊ］．复旦教育论坛， ２０１ｌ（１）． ［７］阙明坤，甘德安．独立学院五年过渡期：改革成效与建议［Ｊ］． 中国高等教育，２ｏ］５（２４）． ［８］魏训鹏．独立学院办学主体的权力博弈［Ｊｊ．中国高教研究。 ２０１２（３）．