城市基础设施概况及发展策略

我国城市基础设施概况及发展策略

我国城市基础设施概况及发展策略

城市基础设施是建设城市物质文明和精神文明的最重要的物质基础，是保证城市生存、持续发展的支撑体系，是国民经济和社会发展的基本要素。

改革开放以来，我国城市市政公用基础设施建设取得了显著的成就。城市市政公用基础设施建设主要包括城市供水、排水、污水处理、燃气、集中供热，城市道路，公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林、绿化等方面。城市市政公用基础设施是城市赖以生存和发展的基础，是与人民群众生活息息相关的重要的基础设施，也是体现一个城市综合发展能力和现代化水平的重要标志。但基础设施建设在满足经济的快速发展和人民生活水平快速提高方面还存在着一定的矛盾，经济社会的可持续发展也对能源、基础原材料、城市基础设施建设提出了更高的要求，基础产业和基础设施投资建设的任务仍然艰巨。

一、近年我国城市基础设施建设投资规模

我国政府重视城市市政公用基础设施的建设，不管加大投资力度，有利的促进了市政公用及设施的发展。据统计2000-2009年全国城市公用市政基础设施固定资产投资从1891亿元，增加到9039亿元，十年间城市市政公用基础设施固定资产投资占同期全社会固定资产投资比重平均为5.86%，近年来城市市政公用基础设施成就显著。

“十一五”期间，我国城市基础设施建设取得了突出成绩，特别是优先发展公共交通的战略得到了较好贯彻。但总体而言，投资总量仍然偏少。他介绍说，根据联合国开发计划署的研究，发展中国家城市基础设施投资最好占固定资产投资10% 15%的比例，占GDP

国内生产总值的3% 5%。但是，1994年2006年，我国城市建设基础设施投资占固定资产投资的平均比重为6%，最高为8%；占GDP的比重平均为2.6%，最高为3.8%，均未达到合理水平。城市基础设施投资跟不上，城市很多应有的好功能无法得以充分体现，城市交通拥堵、内涝等情况比较明显。各地已经意识到，提高城镇发展质量，必须重视市政基础设施建设。因此，“十二五”期间，从国家和各地的“十二五”规划看，今后5年，仍然是市政公用事业大发展的历史机遇期。无论是调整经济结构，还是保障和改善民生，都会促使各级政府更加重视城市基础设施建设。”相关领导在接受记者采访时说。

2011年是我国“十二五”规划的开局之年。国家积极稳妥推进城镇化的宏观战略、保障和改善民生传递的强烈信号、各地普遍没有偿清的基础设施建设的历史欠账，都让人们可以看到：城市基础设施建设，孕育无限商机。

二、“十二五”期间我国城市基础设施建设规划与规模

住房和城乡建设部有关规划内容显示：“十二五”期间，全国城市市政基础设施投资总额预计在7万亿元左右。继续加大污水处理设施建设，进一步提高污水垃圾处理效率，力争到2015年，36个大中城市的管网覆盖率达到100%，设市城市全部建成污水处理设施，建成区污水收集率和处理率平均达到85%；全国城市生活垃圾无害化处理率达到80%以上，36个大中城市生活垃圾全部实现无害化处理。加快推进市政公用事业改革，加大对市政设施建设和服务的指导监管，全面提高供给能力和服务水平。加快推进城镇人居生态环境改善，力争到2015年，全国城市建成区绿化覆盖率达到39%、绿地率达到35%、人均公园绿地面积达到11平方米。

全国铁路、公路、机场等方面的建设力度，在“十二五”期间也将继续加大。国家发改委综合运输研究所研究员董焰告诉记者，“十二五”期间，我国将新增路网62万公里，

其中：铁路3万公里、城市轨道1600公里、公路55万公里、高速公路3万公里；沿海港口新增能力23亿吨，万吨级深水泊位517个；新建民用机场54个，改扩建80个；新建输油、气管道3.3万公里。投资规模约14.5万亿元。

据铁道部副总工程师安国栋透露，到2020年全国铁路营业里程将达到12万公里以上，建设客运专线1.6万公里以上。

住建部预计，在“十二五”期间，城市轨道交通建设投资将超过7000亿，可能仅次于高速公路和铁路投资。

不过，交通只是城市市政基础设施投资的一个领域。随着城市化进程的加快，城市人口增长，城市供水、燃气、热力管网等市政设施不能有效满足城市发展的需要，城市垃圾无害化处理、污水处理设施不足，处理率低等问题依然存在，市政公用设施供需矛盾仍然比较突出。

为了解决上述问题，“十二五”全国城市市政基础设施投资总额预计在7万亿元左右。同时，除了城市市政基础设施外，全国铁路、公路、机场、农村基础设施的投资，在“十二五”期间也将继续扩大。

国家发改委宏观研究院投资课题组认为，尽管“十二五”全社会固定资产投资增速可能将由“十一五”的24.7%下降到16.2%左右，不过“十二五”期间政府出资的预算内投资仍需要快速增长，其占整个投资的比重有望从4%上升到5.2%，约为9.57万亿元。

国家发改委投资研究所测算，“十二五”铁路投资将需要3万亿元，农村的基础设施投资也需要加快，2011-2020，需要投入3.05万亿元，其中1万亿需要政府出资。

因此，市政基础建设既是大机遇，也是大挑战。挑战主要来自于3个方面：一是随着城镇化、现代化的推进，在很多城市的基础设施建设中，一些工程的体量越来越大，技术含量越来越高；二是生态城市、绿色建筑带来全新要求，如何在施工中尽量减少对老百姓生活的干扰，减少对城市的空气、水、地面、原有生态环境的破坏，怎样在施工工艺和材料上更加生态、环保，这方面要做的文章很多；三是来自外部竞争的压力，近些年来，越来越多的企业进入市政公用行业，给传统的市政公用企业带来巨大的竞争压力。

就市政公用企业而言，面对当前形势，要想在“十二五”规划中抢得先机，立于不败之地，就必须着眼于提高市场竞争能力，不断提高技术能力、管理水平，不能再像过去那样过于依赖政府。要加强人才队伍建设，吸引并培养高水平的人才队伍。同时，企业之间要加强联系，发挥联合优势，提高竞争能力。

对于城市基础设施建设，是一个长久的系统工程，现就市政系统各领域的发展现状、存在的问题及发展策略进行如下阐述。

三、当前城市基础设施的现状

经过50多年的投资建设，特别是改革开放以来的加速建设，我国城市基础设施得到很大的发展。具体表现在以下各个方面：

（一）电力和能源供应发生了根本性的变化。

新中国成立初期，绝大多数城市能源主要是煤炭，有的城市还依靠薪柴和木炭；即使在改革开放之初，全国许多城市缺电，由于缺电拉闸，不少工厂不得不停产，或一个星期只开工三四天工，生产遭到严重损失；缺电也给城市居民生活带来诸多不便。现在电力

和各种能源供应充足，能源结构日趋合理，洁净能源越来越成为城市的主要能源，煤炭及煤球已在不少城市绝迹。目前，全国城镇居民都用上了燃气，用气普及率达到100%，天然气供应量也迅速增加。

（二）通讯事业是我国近几年发展最快的基础设施和公用事业。

中国电信网络规模已跃居世界第二位，电话普及率由1979年的0.38%提高到现在近乎全覆盖，2/3以上的城市居民家庭拥有住宅电话。东部城市，特别是沿海经济发达城市电话普及速度惊人。目前在电话数量、质量上已迈入国际先进城市行列。

（三）城市道路、桥梁建设突飞猛进。

解放以来，特别是改革开放以来，城市道路和公共交通飞快发展。1980年全国实有铺装道路长度3万公里，按当时220个城市计算，每个城市平均实有137公里。截止到2009年底全国市政道路总长度26.7万公里，道路面积48.2亿平方米，人均道路面积12.83平方米，城市桥梁49840座。到２０１０年年底，全国公路网总里程达到３９５万公里，５年新增６０．５万公里；其中，高速公路通车总里程达到７．３万公里，五年新增３．２万公里，国家高速公路网骨架基本形成。

（四）城市轨道交通建设全面提速。

截止到2011年底，我国内地已有北京、上海、广州、深圳、天津、长春、大连、武汉、重庆、南京等十个城市建成城市轨道交通，总里程933公里，目前我国城市轨道交通正处于快速发展阶段，已经有25个城市的城市轨道交通建设规划或国家批复，国家总里程2610公里，除已建成线路外目前约有1400公里城市轨道交通在建，轨道交通的快

速发展为缓解我国城市交通拥堵、改善居民出行条件发挥了积极的作用。

（五）供水与排水的数量与质量都有很大提高

1、我国供排水行业发展概况和前景

近20多年来，我国城市供排水事业取得了长足发展，到“十一五”期末，即到2010年底，全国设市城市共建有约4000多座水厂，供水能力总计达2.76亿立方米/日；供水管道长度近54万公里；建成污水处理厂1444座，污水处理能力达1.04亿立方米/日，排水管道长度达到37万公里。

我国水务行业以年均15％的速度和数以万亿计的市场空间成为投资人心目中发展速度最快和最具潜力的行业之一。据有关部门预测，到2010年、2030年和2050年，中国城市化水平将分别达到40％、50％和60％，相应的城市需水量将分别增加到约900亿立方米、1200亿立方米和1500亿立方米左右。2010-2015年期间，我国城市供水行业的投资需求为2200亿元，平均每年新增投资约360亿元；我国城市污水处理行业的投资需求为7000亿元（含污泥处理处置投资1500亿元），平均每年新增投资1100亿元；污水再生利用投资为300亿元。

“十一五”期间，地方各级人民政府积极落实国家部署，不断加大污水处理设施建设力度。截至2010年底，我国城镇生活污水设施处理能力已达到1.25亿立方米/日，设市城市污水处理率已达77.5%，设施建设超额完成“十一五”专项规划的要求，化学需氧量（COD）污染减排贡献率占“十一五”期间全国COD新增削减总量的70%以上。

随着新的国家《生活饮用水卫生标准》的实施，我国的供水行业还有约10万公里的

旧管道需要更新改造，以满足供水管网对水质保障的需求；城市排水管网相对污水处理厂的建设滞后，离“全收集、全处理”的要求还有相当距离；一些城市的雨污分流系统需要改造，这些都说明我国城镇供排水管道工程建设任务还相当艰巨。今年，我国第十二个五年规划已经开始，城镇供排水行业的发展也面临着新的发展形势和新的建设任务。

“十二五”的重点任务是继续加大饮用水源保护力度，加快城镇供水厂、供水管网、二次供水设施改造步伐，加强城镇供水水质监测、预警和应急能力建设，为生活饮用水卫生标准全面实施、供水水质安全达标提供保障。同时要通过全面推进重点建制镇污水处理设施建设、进一步加强管网配套和污泥无害化处置、推进再生水利用和城市水系修复等措施，促进城镇水环境健康发展。

2、供水行业存在的主要问题：

●水源污染形势依然严峻，水源水质不能完全达标，突发水污染事件时有发生；

●现有水厂工艺不适应国家新的《生活饮用水卫生标准》要求，要实现全面水质达标还有很大差距；

●城市供水管网老化，运行管理水平低，漏损率偏高，二次供水设施管理不到位，影响水质安全；

●县镇和乡村供水设施建设滞后管理水平低，地区之间发展不平衡；

●企业水质监测能力落后，不适应国标的实施；

●供水应急体系及应急供水设施建设与实际需求差距较大。

3、排水行业存在的主要问题：

●配套管网建设相对滞后问题未根本解决，污水处理厂运行符合率不高；

●与供水一样，污水处理设施建设地区之间发展不平衡；

●部分污水处理厂出水还不能完全做到达标排放；

●多数污水处理厂的污泥尚未实现稳定化、无害化及资源化处理处置；

●污水再生利用程度较低；

●设施建设和运营资金不足。

4、供水行业“十二五”规划的主要任务：

供水行业“十二五”规划的指导思想：围绕实现全面建设小康社会的目标，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，适应城镇化发展和水环境的变化，针对城镇供水行业的薄弱环节，实现城镇供水由主要满足水量需求向更加注重水质保障的战略性转变，着力提高供水水质、服务水平、应急保障能力，全面构建城镇供水安全保障体系。切实解决人民群众最关心的饮用水安全问题，让人民群众喝上放心水。

供水行业“十二五”的主要任务：

●城镇供水质要明显改善，优先实施供水设施改造；

●供水设施能力得到进一步加强，积极推进大中小城市和建制镇供水设施建设的协调发展；

●加快城镇管网和二次供水改造；

●城镇供水行业的水质检测水平整体提升；

●应急技术支撑体系基本形成；

●提高城镇应急保障能力。

5、排水行业“十二五”规划的主要任务：

排水行业“十二五”规划的指导思想：全面贯彻落实科学发展观，按照建设资源节约型、环境友好型社会的总体要求，以提升城镇环境基本公共服务能力为目标，统筹规划，合理布局，加快形成“区域均衡、厂网并举、泥水并重、再生利用”的设施建设格局；布局重点由东部和主要的大中城市逐步向中西部、中小城市和县城倾斜。进一步加大污水配套管网完善和建设力度，提高管网覆盖率和污水收集率，确保现有污水处理能力充分发挥。加大雨污分流制管网建设，逐步解决城市面源对水体污染问题。通过进一步明确政府责任，健全法规标准，加大资金投入，完善政策措施，全面提升设施运行管理水平，科学规划论证设施规模，严格控制建设投资，降低设施运行成本，做到经济合理，技术可行。拓宽投资渠道，加大地方财政投入力度；制定相关配套政策，建立长效政策保障机制，加快构建和完善政府主导、市场推动、社会互动的工作机制，确保设施顺利建设和稳定运行。

排水行业“十二五”的主要任务：

●继续加大污水管网配套建设力度；

●到2015年全国城市污水处理率平均达到85%；

●加强污水处理厂升级改造；

●加快污泥处理处置设施建设；

●提升设施运营监管能力；

●遵循“统一规划、分期实施，集中利用为主，分散利用为辅，优水优用，就近利用”的原则，积极推进再生水利用。

（六）环境治理越来越受到重视，环境工程在城市设施建设中处于越来越重要的地位。

工业固体废物综合利用率、烟尘控制区及烟尘区控制面积、建成环境噪声达标区及环境噪声控制区面积、工业项目排放的废水经过处理等，基本都达到了国际水平。

（七）城市园林绿化日新月异。

据《2011年中国国土绿化状况公报》显示，2011年全国城市建成区绿化覆盖面积１６１．２万公顷，比上年增长１１．８万公顷。全国城市建成区绿化覆盖率、绿地率已分别达到３８．６２％和３４．４７％。人均公园绿地面积达到10.21平方米，城市园林绿化的发展有效的改善了城市人居生态环境。

（八）城市卫生设施建设加快，保洁工作进一步强化。

我国城市生活垃圾处理方式主要以卫生填埋和焚烧为主。2009年全国城市生活垃圾清运量1.67亿吨，无害化处理率达69.9%，城市生活垃圾基本做到了日产日清，收集运输逐步走向密闭化，处理设施数量和能力有了较大增长，无害化处理率不断提高，使城市人居环境质量不断改善，促进了各地经济和社会的发展。

四、 中国城市市政公用基础设施建设面临的形势和问题

当前随着中国经济的较快发展，以及城市化进程的发展，城市市政公用基础设施建设面临着一些新的情况和问题，主要表现在：

（一）城市道路交通压力越来越大。

近年来随着中国国民经济的快速发展，家用轿车呈现强劲的发展势头，尤其是北京、上海、天津、重庆等直辖市和一些省会城市，城市交通拥堵日趋严重，城市道路交通压力越来越大。

（二）市政公用设施供需矛盾仍然突出。

随着城市化进程的加快，城市人口增长较快，城市供水、燃气、热力管网等市政设施不能有效满足城市发展的需要，城市垃圾无害化处理、污水处理设施不足，处理率低等问题依然存在，市政公用设施供需矛盾仍然比较突出。

（三）资金投入依然不足。

虽然国家和地方政府对市政公用设施建设的资金投入不断加大，但是与经济发展和社会发展的需求相比还存在着较大的差距，尤其是西部一些中小城市投资渠道过于单一，

所需资金缺口较大。

（四）城市轨道交通工程质量安全形势依然严峻。

近两年来城市轨道交通工程事故时有发生，有的事故造成经济损失社会影响较大。

（五）各地区差距巨大

长期以来，我国实行的政策以优先发展东部地区为主，中西部大部分城市的基础设施投入远远低于其实际需要的水平，加之中西部地区的经济状况相对较差，地方财政也无力投入太多的资金用于城市建设，这就使得我国中西部城市的基础设施水平与东部发达地区相比差距很大。许多城市环境恶劣，到处尘土飞扬，“脏、乱、差”严重。比如银川一度时期竟然有半个城区没有地下管道，污水横溢，到下雨天更是水流成患。还有许多城市没有垃圾处理设施，长期靠露天堆放、填埋等原始的方式处理，不但造成了严重的污染，还占用了大量的土地。随着西部大开发的进行，国家开始重视中西部城市的基础设施建设，尤其是西部，投入更是巨大。

（六）发展规划滞后

基础设施建设规划是整个城市规划的重要一环，是城市发展思想的具体实现，离开科学、详尽的规划而盲目地进行建设，常常导致大量资源的浪费，严重的甚至会造成城市的功能失调、发展减慢等问题。我国目前存在着严重的“重建设，轻规划”的现象，甚至建筑在先，规划在后。许多城市的行政领导为了突出个人政绩，常常不顾城市发展的实际要求，匆忙地修路架桥、铺管走线，实行所谓的“点头规划”、“跺脚规划”。这些项目大多没有经过认真的调查、研究，没有完善的设计，也没有经过专家的论证或听取市民的

意见，它们往往只考虑了短期的和局部的利益，从而造成基础设施的利用率低、浪费大。我们常常可以看到这样的情况；许多马路新修不久又被挖开，铺设管线，这就是事先规划不足的结果。原上海市市长汪道涵同志曾经说过这样一段话“有一位美国人问我当市长的体会，我讲了三条：第一是规划，第二是规划，第三还是规划。”在今后相当长的时间内，我国的城市基础设施建设还将有很大的发展，科学的、严格的规划将是一切工作的基本出发点。

上述问题的存在，已经严重影响到经济发展和人民物质生活水平的提高，不利于城市中心职能和多功能作用的发挥。这些问题的形成包括主、客观两个方面的原因。主观上，我国城市中普遍存在重生产、轻基础设施的思想，对基础设施的特点和重要性认识不够，以及计划综合工作没有做好，措施不力，投资没有安排恰当的比例；客观上，国家和地方财政长时期比较紧张，资金不足，致使城市基础设施缺乏必要的物质资金条件。

实践证明，薄弱的城市基础设施已经成为我国经济高速发展的一大“瓶颈”。从国外经验来看，基础设施建设良好的城市，其经济运转得就快。相反，基础设施落后的城市，经济运行相应地也会受到很大的影响。因此，在城市建设中，基础设施建设必须先行，城市必须具有与经济发展协调的坚实的基础设施。

五、加快市政公用基础设施建设和持续健康发展的主要措施

中国现代化和城市化加快，城市市政基础设施投资会越来越大，按照每年11%的增长率2010年前面城市市政公用基础设施固定资产投资额将突破一万亿元，十二五期间预计投资总额在7万亿元左右，加快城市公用基础设施的建设步伐，提高城镇综合承载能力，推动我国城市化健康发展，这是我国今后一段时期市政公用基础设施建设的重要任务，我们将采取的主要措施有：1，做好市政公用设施十二五编制规划，指导市政公用基础设施建

设健康发展，为指导全国市政公用设施建设今年我部将分别组织编制城市供水安全十二五规划，城镇生活垃圾处理设施建设与发展十二五规划，城市燃气发展十二五规划等专项规划，明确十二五时期市政公用设施建设的目标、任务和主要措施。2，加强法规体系建设，完善相关政策，规范市政公用基础设施建设，为保障市政公用设施建设，我国已经出台了城市供水条例，城市道路管理条例，城市绿化条例，城市市容和环境卫生管理等条例，以及市政公用事业特许经营管理办法等部门规章，今后五年我们还将研究制定燃气管理条例，城镇排水与污水处理条例，城市轨道交通工程质量安全管理条例，市政公用事业特许经营条例等法律规章，出台关于进一步加强城市轨道交通安防设施规划建设的工作指导意见。规范市政公用设施的建设和发展。3，大力推进科技进步，提高市政公用基础设施建设和服务水平，积极推广应用先进的科研成果，运用信息网络、数字化技术努力提高市政公用设施的服务和公用水平。4，加强对城市轨道交通工程质量安全监管，针对城市轨道交通工程风险高、主体多，政府投资特色明显等特点，我们将采取有利措施，健全责任体系，抓好责任落实，建立合理工期造价保障机制，完善风险管理体系，强化全过程风险预防和控制。加强培训与交流，提高参建企业和人员质量安全素质，加大监管力度，有效防范和处置轨道交通工程质量安全事故。

六、城市基础设施的未来发展策略

（一）区域合作策略。

我国城市的基础设施发展要服从和服务于整个城市的大局，故在研究自身需求的发展时，还需密切关注周边区域的发展，同时在积极协助各类区域性基础设施建设的过程中，争取上级等有关部门的支持，争取得到更多的资源。

（二）集约与滚动发展策略。

针对目前大部分城市市政基础设施建设分散、规模小、档次低的状态，各地区应改善基础设施建设各自为政的局面，打破行政界线，推行横向整合，建立组团式的整体配置形式，形成统一的经营和管理体制，促进基础设施的高效集约化开发利用。

（三）基础先行与适度超前策略。

应改变现状跟进式的基础设施配套方式，推进先导性的配置方式，即城市建设，基础先行。首先构筑起功能健全、技术先进、结构合理的基础设施体系，并在总量上适度超前，为城市建设发展的诸多不可预见因素留有余地，由此达到夯实基础，提升土地价值，营造有利的投资环境，提高竞争能力的目的，促进城市发展从“量”的扩张的“质”的提升。

（四）专业协作策略。

建立起完善的专业协作机制，通过高效合作，既可增强各自的功能，又可强化市政基础设施体系的统一性和协调性，在分工的基础上形成合力，提高资源利用率，降低成本，促进水源、能源和环境建设协调发展。

（五）产业化发展策略。转变政府职能，运用经济、法律、政策等手段实行间接调节管理，分阶段逐步实施对政府投资或扶持兴建的市政基础设施的委托建设和管理制。宏观上，在政府控制下进行统一规划、统一建设；微观上，加强监督协调，建立建设效益评价报告制度，防止重复建设，保证市政基础设施建设合理有序进行。?

（六）投融资市场化策略。

建立以政府投入为导向、依靠社会资金的多渠道、多层次、多元化的投融资体制。首先，政府财政应更多的发挥导向作用，制定财政扶持政策，加大重点基础设施的建设力度和重点地区的投资比重，使政府有限的资金发挥最大的效能。其次，发展金融型、证券型融资方式，广泛融通社会资金；通过特许经营权，吸引外资、动员民间资金参与基础设施建设。逐步实现市政基础设施建设自我积累、自我发展的良性循环。

（七）制度保障策略。

调整有关价格和收费政策，按照“受益者付费”的原则，在公众参与的前提下，通过高透明度的政策措施，制定合理的用户价格机制，形成对能源结构调整强有力的支持。制定与国家、省、市有关法律、法规相配套的地方性法规、规章，落实执法责任制，强化执法监督，建立完善执法工作程序和管理程序，保持各层面政府的基础设施建设则册之间的高度协调。?

在新的历史发展阶段，我国基础产业和基础设施建设要在科学发展观指导下，坚持又好又快发展的方针，克服不断出现的新问题、新矛盾，为国民经济发展和人民生活水平的提高创造坚实的基础，形成亲善市场的、协调增效的公共事务的良好治理状态。