・市场纵横 政府新闻发言人制度应该走向法律化 黄敬茹（湘南学院，湖南郴州４２３０００） 摘 要：本文从中美政府新闻发言人制度的法律比较入手，展开理论阐述，一是与新闻发言人制度密切相关的‘ 信息自由杈，、ｔｃ知情权”、 “信息公开之义务”等法律依据，二是相关的法律保障，来论证我国法律保障的缺失，以及设立政府新闻发言人制度相关法律的必要性 关键词：政府新闻发言人制度：法律化 １政府新闻发言人制度的含义及现状 １．１政府新闻发言人制度的含义 益密切相关的政情与社情被神秘化，“知情权”就无从谈起；没 有“知情权”的实现，公民也就不能按照个人所能选择的方式 所谓新闻发言人是指“国家、政党、社会团体任命或指定 获取或寻求所希望得到的信息，也就谈不上“采集权”；如果没 专职（比较小的部门为兼职）的新闻发布人员，其职位一般是该 有知情的前提与采集的自由，自然就谈不上传播权，更谈不上新 部门中层以上的负责人。新闻发言人的职责是在一定时间内就 闻自由在宪法层面的实现。某一重大事件或时局的问题，举行新闻发布会，或约见个别记 者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，并代表有关部门 回答记者的提问”。“新闻发言人不是人，而是制度。”它之所以 不是自然人，是因为它背后有一套制度在支撑着。 １．２我国政府新闻发言人制度的现状 １９８３年４月２３日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部 委和人民团体的新闻发言人，正式宣布我国建立新闻发言人制 度。该制度的建立主要得益于改革开放形势下对外宣传的需要。 外交部对外国记者要进行定期的信息发布，因而外交部成为最 先实施这一制度，而且实施得最为成功的部门。在今天，该制度 之所以得以迅速发展，主要是因为“非典”危机过程中和危机 过后，政府部门认识到，各地方政府、各有关部门有责任满足公 众对事关民生的突发事件、灾难事件的了解欲望；人们认识到， 权威信．息来源的信息公布是制止恐慌最有效的途径，百姓在危 机中最希望听到的是政府的声音。 ２００３年１月９日，北京市委、市政府要求北京市局级以上单 位都要设立新闻发言人。此后，我国新闻发言人呈遍地开花之 势。在重庆、上海、广东、河南、四川、辽宁、河北、山东、湖南、 陕西、北京各中央直属单位等，新闻发言人纷纷登台亮相。现 在，这一现象引来社会各界普遍关注，一时网上议论声迭起。有 说它是增加了政府透明度、满足了公众知情权的，有说它是一 架新设的过滤器、为的是过滤小道消息的，很大一部分人则担 心它被搞成一窝峰，变成各级政府垄断信息、推诿责任的挡箭 牌。 如何保障政府新闻发言人制度有效发挥作用？又如何避免 这一制度沦为中看不中用的政治“花瓶”？这些问题引起学者 思考，本文从中美政府新闻发言人制度的法律比较入手，展开 理论阐述，一是与新闻发言人制度密切相关的“信息自由权”、 “知情权”、“信息公开之义务”的法律依据，二是相关的法律 保障，论证我国信息公开的法律保障的缺失，以及设立政府新 闻发言人制度相关法律的必要性。 ２政府新闻发言人制度的法律依据 ２．１公民信息自由权 公民信息自由权是公民依法可以自由获取、加工、处理、传 播、存储和保留信息的权利，是公民重要的宪法权利和精神权 利，主要包括知情权、采集权、传播权、个人信息保护权与隐私 权。其中，知情权是最为重要的基础和前提。如果与公民切身利 ２．２知情权 “知情权”（ｒｉｇｈｔ ｏｆ ｉｎｆｏｒｍａｉｏｎ），又称获知权、知晓 权、知悉权、知的权利等，是公民获取有关社会公共领域信息以 及与本人相关信息的权利，具体可包括政府知情权、司法知情 权、社会知情权和个人知情权（如出生情况、亲生父母等）。在 新闻传播领域，特指受众通过媒介获取上述信息的权利。这一 概念最早提出于２Ｏ世纪２０年代的西方，当时只是一个学理性的 权利概念。它涵盖两个视角：一是从公众（公民）与政府的关系 出发，主张公众有从政府获知各种公共信息之权利；二是从媒 介与当权者的关系出发，主张媒介有从当权者那里获知各种公 共信息的权利。一般而言，公众往往委托具有获取信息之职业 性质的新闻媒介代为行使知情权；随着网络的兴起和政务、社 情信息的电子化，公众也可凭借网络直接行使知情权。 ２．３政府信息公开 实现公民的知情权、采集权、传播权之前提，是政情和社 情的“信息公开”，即破除信息神秘化或信息封锁。实现信息 公开的便利途径之一就是新闻发言人制度，而理想的新闻发言 人制度应当是法律化的一一明确权利与义务：“权利神圣”是 法之要义，但绝非意味只享有权利不履行义务的“泛权利化”； “义务与权利相携”也是法之主旨，不能只强调履行义务不享 有权利的“泛道德化”。 具体而言，信息公开是新闻发言人的法定义务，同时也是 公众知情权、采集权、传播权的保障性前提——非保密性信息 理应通过新闻发言人向公众公开，以保障其知情权、采集权、传 播权，这是公众的新闻自由在法律领域的实现。反之，新闻发 言人也有保密的权利一一关涉国家与民族利益的机密、商业秘 密、内部信息，均属信息公开义务之例外，公众理应尊重国家、 法人、其他公民的合法秘密权。概言之，特定的信息保密是新闻 发言人的权利，尊重、理解新闻发言人的这种权利也是公众法 定的义务。因此，新闻发言人的义务与公众的权利、新闻发言人 的权利与公众的义务均是一体同构的共存关系。 ３中美两国政府新闻发言人制度的法律比较 ３．１中美两国政府新闻发言人制度的的法律界定 （１）我国政府新闻发言人制度强调政治诉求。比较而论，我 国的新闻发言人制度，更强调“凝聚人心”、“执政为民”等政 治诉求，目前虽已从学理上将之提升到信息自由权的法律层面， 但鉴于我国“权利被权力化”的人治痕迹未彻底根绝，新闻传 市场纵横・ 播、法律（法制）的独立性不尽如人意，关于新闻发言人制度、 府信息的公布有了一个归１：３的部门，信息的公开就有了一定的保 证。这一制度的建立，就是政府对发布信息必要性和重要性的 （４）政府积极谋求话语决策权与信息公开形成矛盾。同时， 信息公开的公民信息自由权的法律界定，还显得比较模糊。 新闻发言人制度，其法律界定是直接的一一“公民信息自由权” 利神圣”意识和悠久的民主传统。但其对外的新闻传播表明： （２）美国政府新闻发言制度的法律界定直接、明确。美国的 承认，是政府重视公众知情权的表现。是高于政治诉求的高位阶概念，这主要在于其公民强烈的“权 值得注意的是，政府信息公开的主动权完全掌握在政府的手 中，公开什么，公开多少，公开到什么程度，什么时候公开，对什 新闻发言人制度的法律高位阶地位，并不能改变其对外政治及 么人公开，都由政府说了算。虽然，政府是信息公开的义务人，军事的霸权本质，关于１９９９年以美国为首的北约轰炸中国驻南 老百姓是信息公开的权利人，但如果没有相应的法律来限制 联盟大使馆和最近关于美军虐待伊拉克战俘之事件的白宫新闻 它，公众的知情权就没有保障 发布，就是例证。 ３．２中美两国政府新闻发言人制度的法律保障 （１）我国政府新闻发言人制度缺乏低位阶的法律保障。我国 对公民之“知情权”、“采集权”、“传播权”的法律认可与法律 保障，主要散见于高位阶的宪法，但缺乏此等明确的字眼，代之 以“公民之言论出版自由”，而且是“不可、应该、必须作为”多 于“可以、能够作为”的义务本位。没有专门的信息法，有诸多 相关的法规、条例却以ｇｔ￣￥ＪＪ性、说明性和指示参照性法条，使公 民之“知情权”、“采集权”、“传播权”的法律认可与法律保障 趋于淡化与消解。 代替公众行使信息自由权的新闻媒体，在缺乏具体有效的 低位阶法律（新闻法）保障的传播领域中，未能完全摆脱固有的 模式。党的十三大虽然提出了“重大情况让人民知道”的原则， 体现执政党对人民知情权的承认和重视，但原则不等于法律： 原则的实现取决于执政的意志，法律才是理性的强制力量。 （２）对公民信息自由权的法律认可和法律保障法典化。美国 对公民信息自由权的法律认可和法律保障则是法典化的。１９６６ 年以前，政府是否公开其文件完全取决于自由裁量权，没有直 接规定政府公开制度的法律。但宪法第一修正案和版权法可以 防止联邦政府机关封锁消息或借消息牟利。１９６６年，美国制定了 《信息自由法》，该法案建立了公众有权向联邦政府机关索取任 何材料的制度，政府机关有义务对公众的请求作出决定。如果 政府机关拒绝公众的特定请求，它必须说明理由。任何政府决 定都可以被提起复议和司法审查。该法案还规定了信息公开和 不公开的标准。１９７６年，美国又制定了《阳光下的政府法》，要 求合议制的政府机关的会议必须对公众公开，除非有九种例外 的情况。１９９６年，美国国会又通过了电子信息自由法修正案，并 经总统签署成为法律，要求每一个政府机关以电子数据方式为 公众提供索引材料或本机关指南，以便利公众提出信息申请 （３）公民的知情权有“量”和“质”上的保障。公众的知情权 的满足有量上的要求，也有质上的要求。从量上来讲，我国政府 部门掌握着社会信息资源中８０％的有价值信息和３０００多个数据 库。如果能在不泄漏国家机密、不违背某些政策的情况下，这些 信息都能够被有效公开，无疑人们在信息总量的占有上有了绝 对优势。从质上来讲，首先，政府是一个十分可靠的信源，它在 公众心目中的可信度是很高的，这一点在危机时刻和重大问题 面前显得格外明显，政府的声音让小道消息、谣言不攻自破；其 次，许多政府信息都与公众利益密切相关，因而是人们十分关 注、急切想知道的。可见，不论从量上或质上来讲，政府的信息 都能很好地满足公众的知情权。新闻发言人制度建立以后，政 我国政府新闻发言人制度没有相应的低位阶的法律保障， 而政府又必然积极谋求话语决策权，企图对信息加以掌控。这 样一来，政府行为势必与信息公开形成矛盾。正是从这一角度 考虑，有人坦陈对新闻发言人制度的忧虑。但相关法律的出台、 制度的完善 新闻发言人制度的建立迈出了政府信息公开的第一步。目 前形势下，充分发挥政府信息的主体作用，尽可能满足公众的知 情权以及政府公关意识的加强，新闻媒体的成长与发展是推广 新闻发言人制度的坚实基础。新闻发言人制度的成熟还有一段 长路要走，但仍是很值得期待的，期待在肯定新闻发言人制度 这种形式的同时，治理这种制度的纯形式上的泛滥；期待进一 步明确新闻发言人制度的权利与责任等。 ４结语 政府新闻发言人是信息的传递 因此，与新闻媒体之间不 是紧张关系，当然也不是信息交易关系。政府新闻发言人掌握信 息的发布权，有义务满足公众的知情权。这种特殊的权利义务对 应关系，决定了政府新闻发言人必须尽其所能增加政府工作的 透明度。 以上比较，只是审视我国新闻发言人制度诸多空白与规范 化不足的粗浅尝试，这并非意味我国的新闻发言人制度的法 律思路必须照搬美国，而是“有比较才有鉴别”的现实理性使 然。 在新闻发言人制度法律化方面，公民如果遭遇（实质性） 信息不公开，新闻发言人的法律责任如何追究？公民如何寻求 及时的法律救济？新闻发言人的法律例外应当如何把握？这些 问题，还有待于进一步探讨、研究。 ［参考文献］ ［１］［美］迈克尔・埃默里，埃德温・埃默里．《美国新闻史》．北京：新华出版 社．２００１． ［２儿英］萨姆・布莱克．《公共关系学新论》．上海：复旦大学出版社． ２０００． ［３］［美］唐纳德・吉尔摩，杰罗姆・Ａ．巴龙．《美国大众传播法：判例评析（第 六版）》上册．北京：清华大学出版社．２００２． ［４］［美］沃纳・赛弗林，小詹姆斯・坦卡德．《传播理论：起源、方法与应 用》．北京：华夏出版社．１９９９． ⑤刘建明，主编．《宣传舆论学大辞典》．北京：经济日报出版社．２００２． ⑥李普曼．《舆论学》．北京：中国人民大学出版社．１９８０． ⑦谢鹏程．《公民的基本权利》．北京：中国社会科学出版社．１９９９． ⑧张克非．《公共关系学》．北京：高等教育出版社．２００１．