南通市域城镇空间发展策略探讨

程同升

【摘要】城镇空间结构是社会经济在地域空间上的投影，其变化往往反映了社会经济的发展变化以及生产力布局的调整。文章总结了南通市域城镇发展的现状特征，并对影响南通城镇空间变化的动力机制进行分析，明确了未来南通城镇空间的变化趋势，并提出相应的城镇空间发展策略及城镇空间结构布局引导。

【关键词】城镇空间;发展策略;南通市

仍低于全省的平均水平，与苏南的地级市有较大的差距（图1），且城市化和工业化的发展不够协调。图2显示：南通市历年工业化水平远高于城市化水平；一产从业人员占总人口比重呈下降趋势，特别是2000年以后的下降速度快于城市化水平的上升速度，这说明南通城市化进程远滞后于工业化进程，大量的农村剩余劳动力仍滞留在土地上。从市域内部城市化水平的空间分布来看，不同县(市)间城市化水平差距也很显著,南三县（通州市、海门市、启东市）的城市化水平高于北三县（如皋市、如东县、海安县）。

（图3）

一、现状特征

（一）城市化水平相对较低，且空间分布不平衡

南通城市化水平从1990年的19.8%提高到2007年48.6%，年均增长1.7个百分点。但

（二）城镇等级规模结构不完善，中心城市规模偏小，难以带动区域整体发展

截至2007年底，南通市已经形成由1个

图1江苏省13地级市城市化水平比较（2007年）

图2南通市工业化水平、一产从业人员比重与城市化水平变化图

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中心城市、4个县级市与2个县、121个建制镇和4个乡组成的较为完善的三级城镇体系。但规模普遍偏小，首先是中心城市规模偏小（与苏锡常地区相比，南通中心城市的人口规模和经济规模明显偏低），城市对区域的辐射作用不强，未能形成带动区域经济社会发展强有力的基地和依托。其次是县城发展相对不足。南通六县(市)的县城规模普遍较小。

以为农村地区的商业服务为主，很难看出其职能上的显著差异。且南通的工业城镇的工业门类较为单一，多以轻纺工业为主，属于低层次上结构趋同，不同地域的地区优势和资源潜力尚未得到充分的开发利用，与大工业生产所要求的企业集团化、专业化、现代化尚有较大的差距，还没有形成经济上的有机联系和城镇之间的分工协作，城镇发展的特色不明显。

（四）城镇空间分布的交通指向性明显南通市域城镇密布，城镇密度达每千平方公里15.6个，但大多数城镇规模偏小，虽然近年来行政区划调整对这一现象有所改观，但启东、海门、通州、如皋的小城镇仍偏多，过小的规模往往带来管理成本高，事业和基础设施投入重复浪费，难以形成规模效益，阻碍城镇发展。全市城镇分布较明显地表现出邻水性和趋向交通干道的趋势，呈现以中心城市为发展中心和集聚辐射核心，以204国道、通吕公路、宁通启公路通启段为半径，以汇龙镇、掘港镇、海安镇为伸展点的扇形结构。重点中心镇则较为均匀地散布在重要公路和运河附近。由于经济集聚能力大小差别和地缘的原因，在南通市的城镇体系中，中心城市对下辖县(市)和乡镇的向心联系和牵引在局部地区弱化，如

2007年南通六个县城的城镇人口平均规模仅

为12.26万人，仍处于小城市的行列，对县域经济发展的带动和辐射作用不强。此外，小城镇镇区规模普遍偏小。2007年，建制镇(不包含六个城关镇)各镇建成区人口平均仅为1.79万人，近一半的小城镇建成区人口小于1万人，镇区过小使得建制镇难以获得规模效益和聚集效益。

（三）城镇职能结构处于较为单一的低层次发展状态

考察南通市域城镇职能结构，可以看出整个市域城镇职能与规模有很强的相关性，中心城市和县城属于综合型城镇。工业型、港口海洋开发型和交通型城镇数量占所有城镇数量的

21.3%，其规模大于一般的小城镇。绝大多数

小城镇处于自然发展状态，经济基础较薄弱，

图3市域及分县(市)城市化水平比较（2007）表1

城市发展阶段划分标准

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启东和海门与上海的经济联系就比其与南通中心城区的联系更为密切。

设施的建设，将促进生产要素向沿线地区的集聚，地处高速公路的互通口、铁路站场周边的城镇将会发展更快。

二、动力机制

三、发展趋势

（一）产业转移的推动

产业转移加快了南通的工业化进程，同时也推动了南通城市化的进程，将成为南通城镇体系发展的重要推动力。过去南通由于长江的阻隔，虽与上海距离较近，但接受上海辐射较弱，苏通、崇启、崇海等过江通道的建设，加快了上海和苏南的产业向南通转移的进程，南通可以充分利用其相对低廉的劳动力成本和丰富的沿海土地资源，将得以在更大的范围、更宽领域、更多层次上参与上海经济圈的协作分工与竞争发展，吸纳上海的产业转移，参与上海以及整个长三角的分工与合作。

（二）沿江、沿海开发

沿江、沿海开发直接推动了市域生产要素向沿江、沿海地区集聚，推动了市域城镇建设由分散走向轴线集聚，并为构建完善的城镇体系网络打下了良好的基础。按照南通市沿江开发总体规划，沿江城镇集聚带将形成都市核心区、东片临沪城镇密集区、西片城镇组团的空间分布格局。江苏省沿海开发总体规划强调南通的沿海应以港口开发为先导，以临港产业集中区为重点，依托临港产业发展，带动人口集聚，扩大城镇规模，围绕形成小城市的目标，预留足够的产业发展空间和人口集聚空间，将城镇、港口与周边地区作为有机整体，统一规划，合理布局。

（三）土地政策的引导

随着国家土地政策的严格控制，将直接影响到南通市域城镇空间结构的变化，土地指标的减少在一定的程度上减缓了小城镇的发展速度，对于区位条件较好的沿江、沿路和沿高速公路出入口的地区空间集聚将进一步强化。此外，沿海地区由于农场、盐场属于国有土地，不需要性质转换，加之土地的围垦，沿海地区将成为本轮规划城镇空间发展的热点地区，出于生态保护的需要，沿海城镇的发展需要从市域层面进行统一协调。

（四）区域重大基础设施建设

重大基础设施的建设不仅有力推动城市的社会经济发展，同时也对城镇空间结构的演变产生重要的影响，近期南通将面临沪通铁路、海洋铁路、扬启高速等重大基础设施建设，这将使南通的区位优势更加显现。这些重大基础

（一）城镇空间发展一般规律

国内、外城镇及城镇体系空间发展演变的过程表明：城镇处于作为商品和市场的中介点发展阶段，其主要依存于资源产地和腹地地区，城镇依贸易作用而形成纵向等级关系，依贸易关系而形成横向联系；当城镇处于以制造业为主导的发展阶段时，大城市通常成为制造业和商业中心，小城市则具有或兼有两种功能，大小城市之间正形成较为复杂的网络状联系，城市间形成等级规律，即等级状的城镇体系；当进入以第三产业为主导的发展时期，大城市生产服务业的组织作用使区域进入了都市发展时期，大都市区也就显现出来。

（二）南通空间发展阶段判定

对发展阶段的划分，不同的研究理论有不同的划分标准。本文参考美国著名经济学家钱纳里、罗斯托以及国内学者的相关研究，将城市的发展划分为3个阶段、5个时期，分别与人口比例特征及不同的产业结构特征相对应，确定城市发展阶段的划分标准。

从南通市的从业人数的比例看，2007年三次产业的就业结构比例为：21.3:44.5:34.2，非农人口占总人口的比例达到48.6%，对比表2的划分标准，南通已处于工业化的中期阶段。从产业结构分析，2007年南通市三次产业结构比例为8.2:56.7:35.1，产业结构总体为“二、三、一”格局。近年来第一产业比重明显呈下降趋势，而第二产业比重呈现上升趋势，船舶制造、石油化工、冶金机械等重工业发展迅速，食品加工、纺织服装等传统产业开始下降，工业门类已从劳动密集型向资金、技术密集型方向发展。因此，综合以上各方面分析，可以判定目前南通市整体上处于工业化的中期阶段，城镇空间总体上处于极化阶段，正从首位型向等级规模型发展。

（三）南通空间发展态势

由于城镇空间结构与城市化发展进程密切相关，随着经济的发展，城市化水平将不断提升，城镇空间发展阶段也将不断由低级向高级迈进。根据南通现状的城镇空间发展阶段，参照一般城镇空间演化的规律，结合长三角城镇空间发展态势，预测规划期内南通市域城镇空

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间发展将出现如下趋势：生产要素向沿江、沿海和沿高等级公路地区进一步集聚，沿江城镇发育日趋成熟，沿海地区的城镇在工业化的带动下有较快的发展，局部地区的城镇可能超速成长，中心城区逐步形成强大的市域增长中心，对外的辐射能力增强，南通都市区逐步形成，整个市域城镇空间将出现单核向心增长模式中的放射式轴线增长。

经济发展，从而带动整个市域的发展。

3、“据点”开发

“据点”开发理论认为，一个地区的开发应当从一个或若干个“点”开始，并使其逐步发展成中心城市，进而以中心城市为基础，带动周围区域的发展。中国区域开发实践的经验与教训表明，对广大的较不发达和不发达地区，据点式开发是一种较适宜的国土开发空间战略。它可集中使用有限的建设资金，发挥各种设施空间集中形成的集聚效果，同时也可使新区开发就近得到支援。对于南通的沿海地区而言，可以采用“据点”开发策略进行突破，以洋口港和吕四港为沿海“据点”，以港口开发为先导，以临港产业区为重点，依托临港产业的发展，带动人口集聚，扩大城镇规模，围绕形成小城市的目标，预留足够的产业发展空间和人口集聚空间，将城镇、港口与周边地区作为有机整体，统一规划，合理布局。加快路网、供水、供电、通信等方面基础设施建设步伐，进一步提升功能，创建良好的人居环境，增强对产业发展和人口集聚的支撑能力，从而带动整个南通沿海地区的发展。

（二）空间布局

根据对南通未来城镇空间发展趋势的判断，采取点轴开发模式和据点式开发策略，在南通市域范围内构建“一主三副三轴”的空间发展格局。

（图4）

“一主”———即以南通中心城区及其辐射影响下的通州城区、海门城区和如皋的长江镇为中心的“南通都市区”，作为未来南通市最主要的城市化地区和产业聚集地区，应重点协调好沿江开发和南通中心城的功能提升，形成上海北翼的制造业中心、港口运输中心、旅游目的地和综合服务中心。推动沿江疏港公路建设，加强南通中心城区与通州城区、海门城区

四、发展策略

（一）发展策略

1、培育和强化增长极

在完善的城镇体系结构中，大城市具有聚集生产要素、辐射能力强等功能，经济效益高，是推动区域经济和社会发展的增长极。随着经济全球化和信息化，大城市作为区域经济和社会发展极的功能将更加突出，其经济实力和发展水平直接影响着区域的市场竞争力。南通应将推进都市区建设、把都市区建成特大城市作为城市化战略的重点，并予以优先发展。今后一段时期内，应合理扩大中心城区人口和用地规模，努力提升其综合实力和竞争力，强化其聚集和辐射效益，使之真正成为南通市经济社会的发展极。以现有城镇为生长点，培育和发展一批职能鲜明、规模具有一定基础、交通条件良好的城镇，作为重点城镇建设，发挥其承上启下的传动作用，承接区域中心的对外辐射，以重点城镇的发展来带动周边地区的发展。

2、点-轴开发

点-轴开发是区域经济空间开发的一种重要模式。从南通全市范围来看，点轴开发是应对当前南通城镇空间处于极化发展态势下的一种有效的应对策略，当前应强化沿江城镇发展轴线和沿204国道的发展轴线，沿江轴线以宁通公路、宁启铁路、沿江岸线为依托，重点以轻纺、电子、高科技产业和港口商贸为主体职能，突出综合性工商贸中心地位，是市域对外开放的重要基地。主要包括长江镇、平潮镇、中心城区、金沙镇、海门镇、三厂镇、汇龙镇等目前市域内规模较大，经济发达的城镇，是区域现有的一级经济轴线。沿204国道发展轴线主要依靠重要交通干线如新长铁路线、204国道、沿海高速公路及苏通长江大桥，充分发挥交通便捷的优势，以水铁、公铁联运为重点，发展运输业和配套服务业，促进生产要素向沿线主要城镇集聚，促进沿路城镇聚合轴的

图4南通市城镇空间结构示意图

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之间的交通联系，形成都市区内部的快速通道。利用基础设施走廊、河流等建设组团间绿地，避免城市空间连绵发展；保护沿江防护绿地、组团间绿地，严格保护狼山风景区、老洪港风景区和苏通大桥桥头风景区。保护南通“中国近代第一城”的“一城三镇”城市格局和历史街区的传统空间肌理。

“三副”———即“汇龙-吕四”城镇组群，“掘港-长沙”城镇组群，组群。

“汇龙-吕四”城镇组群，是市域东南部工业发展和城镇建设的重点地区，该城镇组群包含了启东城区、吕四港镇（含天汾镇和东灶港镇）和近海镇（含滨海工业园区），东灶港可以作为大吕四港的一个重要组成部分，进行整体开发，发展成为以能源中转及临海工业建设为龙头的新型港口，并成为上海港口群体中外海深水港口的重要组成部分。滨海工业园区的开发应充分依托近海镇镇区，并通过工业的建设推动近海镇的发展。该城镇组群应重点协调好临港工业与海洋渔业的发展，依托滨海风光资源，发展海景、滩涂旅游业。

“掘港-长沙”城镇组群，应依托洋口港的开发建设，积极融入上海组合港，合理利用滨海资源发展临港产业，协调洋口港与掘港镇之间的港城关系，并加快推进冷家沙海域的研究，成为江苏省沿海开发的又一重要前沿。推动长沙镇和临港工业区的发展，加强与南通中心城的交通联系，做好污染控制和产业引导，协调洋口港建设与生态保护，做好海洋资源和滩涂资源的可持续利用，严格保护沿海湿地和滩涂。

“海安-如皋”城镇组群：应充分发挥其地处规划中沿海铁路和沿江铁路交汇之处的交通枢纽地位，统筹规划海安、如城两镇的经济发展与城市建设，形成南通面向苏中、苏北的门户地区。发掘并保护海安和如皋的历史文化资源，保护如皋旧城格局，控制海安青墩遗址周边建成环境，展示地方文化特色。协调海安和如城的城市建设，促进基础设施共建共享机制的形成。

“三轴”———是指沿江和沿204国道的城镇发展主轴，以及沿223省道的城镇发展副轴。

沿江发展轴以宁通启高速公路和长江为依托，沿线串联了长江镇、南通中心城区、通州城区、海门城区和启东城区，是南通市域城镇最为密集的一条轴线，也是南通经济发展水平

“海安-如皋”城镇

最高的一条轴线，随着过江通道的建成，该轴线地区将成为接纳产业转移的热点地区，沿线城镇将会有较大的发展，应协调与上游地区在港口发展、交通基础设施和生态保护方面的合作，加强沿江通道和跨江通道的建设，全面接轨苏南和上海，成为南通最主要的修造船业、石油化工和精细化工、电力能源和物流产业基地。

沿204国道发展轴以连通高速公路、新长铁路、沪通铁路、204国道为依托，北接苏北和鲁西南地区，南跨苏通长江大桥与苏州、上海对接，应发挥沟通苏南与苏北的门户作用，突出交通枢纽建设，以现代物流业发展为契机，吸引人流、物流、资金流和信息流的聚集，形成特色鲜明的城镇发展轴。

沿223省道的城镇发展副轴是南通潜在的一条城镇发展轴，以洋口港建设和临港工业聚集为契机，加强中心城区与洋口港之间的交通联系，并根据未来发展的需要，逐步形成沟通沿海港口和沿江港口的综合交通走廊，该交通走廊形成以后，沿线的城镇将面临较大的发展机遇，长沙镇由于洋口港的开发，规划期内将会成长为人口规模超过10万人的小城市。由于港口的建设与临港产业的发展，在长沙镇尚未成长起来时，近期洋口港的开发将会以如东城区掘港和南通中心城区为依托，形成一定程度上的“港城关系”，随着交通设施的完善，该城镇发展轴即将显现。

【参考文献】

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[4]陈修颖，区域空间结构重组：理论基础、动力机制及其实现，经济地理，2003（4）。【作者简介】

程同升（1976-），男，硕士，注册城市规划师，江苏省城市规划设计研究院。

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