我国基本公共服务均等化的困境及对策 范 莹 （重庆大学 贸易与行政学院硕士研究生，重庆【摘４０００４４） 要】基本公共服务均等化体现着社会的公平公正，对维护社会稳定起着重要作用。现阶段虽然我国在经济建设上取得了 巨大的成就，但我国的基本公共服务还存在诸如区域差别、城乡差别、个人差别等诸多问题亟待解决。明确基本公共服务标准，调整 公共财政支出结构。制定城乡统一的基本公共服务制度是现阶段实现基本公共服务均等化切实可行的措施。 【关键词】基本公共服务；均等化；公平公正 【中图分类号】Ｄ９２２ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１６７３－８６１６（２０１０）０１－００６９－０３ Ｔｈｅ Ｄｉｆｉｃｕｌｔｙ ａｎｄ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅ ｏｆ Ｂａｓｉｃ Ｐｕｂｌｆｉｃ Ｓｅｒｖｉｃｅ ＦＡＮ Ｙｉｎｇ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｒｅｆｌｅｃｔｓ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｆａｉｎｅｓｒｓ ａｎｄ ｊｕｓｔｉｃｅ．Ｉｔ ｐｌａｙｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｒｏｌｅ ｏｎ ｍａｉｎｔａｉｎｉｎｇ ｔｈｅ ｓｏｃｉｌ ｓｔａａｂｉｌｉｔｙ．Ａｌｈｏｕｇｈ ａｔｔ ｔｈｉｓ ｓｔａｇｅ ｏｕｒ ｃｏｕｎｔｒｙ ｈａｓ ｍａｄｅ ｔｒｅｍｅｎｄｏｕｓ ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓ ｉｎ ｔｈｅ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｃｏｎｓｔｕｃｔｒｉｏｎ， ｈｅｔ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｒｅ￣ｏｎａｌ ｄｉｆｅｒｅｎｃｅｓ，ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｄｉｆｅｒｅｎｃｅｓ，ｐｅｒｓｏｎａｌ ｄｉｆｅｒｅｎｃｅｓ ｓｔｉｌｌ ｅｘｉｓｔ，ａｎｄ ｔｈｅｓｅ ｉｓｓｕｅｓ ｍｕｓｔ ｂｅ ｒｅｓｏｌｖｅｄ ｕｒｇｅｎｔｌｙ．Ｔｏ ｃｌｅａｒ ｓｔａｎｄａｒｄｓ ｏｆ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｈｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ，ａｄｊｕｓｔ ｐｕｂｌｉｃ ｆｉｎａｎｃｅｓ ｔｈｅ ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ，ａｎｄ ｍａｋｅ ａ ｕｎｉｉｆｅｄ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｂｅｔｗｅｅｎ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｉｓ ｔｈｅ ｐｒａｃｔｉｃａｌ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｔｏ ａｃｈｉｅｖｅ ｔｈｅ ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ ａｔ ｔｈｉｓ ｓｔａｇｅ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ；ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ；ｊｕｓｔｉｃｅ ａｎｄ ｆａｉｎｅｓｒｓ 改革开放以来我国经济取得了巨大的发展，人民的 物品和公共服务。其实质在于政府要为全体社会成员 生活水平也得到了很大的提升。然而随着我国市场化 提供基本而有保障的公共产品和公共服务，就是要让 改革的不断推进，我国也遇到了一些令人堪忧的民生问 全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，以 题，如看病难、上学难、住房难、乘车难等，这些问题已 促进社会公平正义，使全体人民“劳有所得、学有所教、 经成为影响社会和谐的重要因素。如何在保持经济健 病有所医、老有所养、住有所居”。 康快速的发展下，使取得的成果全民共享也成为现阶段 根据我国现阶段的发展实际及《中共中央关于构建 困扰我国的一大难题。２００６年３月，全国人大通过的 社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，现阶段我国 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年 的基本公共服务的范围基本可以界定在公共卫生（或 规划纲要》中明确提出“逐步推进基本公共服务均等化”， 者叫医疗卫生）、义务教育、社会救济、就业服务和养老 胡锦涛总书记在十七大报告中也提出，把“着力保障和 保险。而义务教育、公共卫生、最低生活保障则是基本 改善民生”、“注重实现基本公共服务均等化”作为统筹 公共服务中的“基本”，它们是关系着社会和谐运转的 城乡发展、促进区域协调发展的重要手段。努力推进基 重要问题。 本公共服务均等化，将是下一阶段改善民生、构建和谐 （二）基本公共服务均等化的意义 社会的重要内容。 一１．有利于推进我国的和谐社会建设 、基本公共服务的内涵及其均等化的意义 和谐社会是指社会结构均衡、社会系统良性运行、 相互协调，人与人之间友爱互助，社会成员各尽其能、 各得其所，人与自然之间协调发展的社会。公共卫生、 （一）基本公共服务的内涵 基本公共服务是指“保障个人基本生活和发展权 义务教育、社会救济、就业服务和养老保险，与人民的 利所必不可少的公共服务。一个人如果缺少了这部分 日常生活息息相关，“看病难、上学难、住房难、乘车难”， 公共服务，那就保证不了其在既定社会状况下维持谋 看似小事，但这些小事长期得不到解决就会变成阻碍社 生和发展的基本条件。”基本公共服务均等化是公共财 会稳定与进步的大事，最终也将会影响我国和谐社会的 政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本 实现。基本公共服务均等化与和谐社会的目标相一致， 的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共 符合和谐社会的核心价值取向，基本公共服务均等化的 【收稿１３期】２００９－１１—１８ ・６９・ 创新・２０１０年第１期 实现将在极大程度上维护社会的和谐与稳定，人民安居 设施，广大农民的基本公共服务的权益得不到有效的保 乐业、社会稳定，经济的健康、快速发展才会有保障。 ２．有利于保证社会的公平正义 障，有些偏远地区的贫困农民甚至连最基本的生存能力 都很难保障，更不用说享受基本公共服务了。加之农村 公平正义是公共治理追求的核心价值之一，公共治 自然条件差、公共财政资金不足、农民纳税能力弱，使 理只有致力于维护公平正义，才能调动社会成员的积极 得农民享有公共服务的水平远远落后于城市，“看不起 性和创造性，从而更好地推动经济的发展和社会的进 病”、“上不起学”等问题在农村表现得尤为突出。 步。基本公共服务均等化旨在为全体社会成员提供水 平大致相当的基本公共服务，其出发点和落脚点都是为 ３．个人差别 主要表现在不同行业之间、同一行业不同部门之 了保证社会的发展成果为全体国民所共享。基本公共 间、同一部门不同单位之间，居民的个人收入存在较大 服务均等化目标的实现将改变我国长期以来居民在公 共服务上的区域差别、城乡差别和个人差别。 ３．有利于服务型政府的建设 “政府行政的最大目的在于提供公共服务，政府是 公共服务机关，公共行政最重要的性质也在于服务。” 服务型政府以公共利益为目标，以公众客观需求为尺 度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的 现代政府。基本公共服务均等化深化了政府的服务理 念，促使政府活动的内容向社会领域倾斜，为社会公众 生活和参与社会经济、政治、文化活动创造条件并提供 保障，促使政府干预从控制导向向服务导向转化，从效 率导向向公正导向转化，推进政府公共服务目标的最终 实现。 二、现阶段我国基本公共服务均等化的困境 （一）基本公共服务的差别化 １．区域差别 主要表现在东部和中西部在基本公共服务的提供 和满足上的差别。改革开放以来，东部地区得到了长足 的发展，经济的发展也带来了水平较高的基本公共服务。 而中西部地区则在经济总量上远远落后于东南沿海地 区，相应的其基本公共服务水平也落后于东部地区。２０ 世纪９０年代以来中国开始确立“坚持区域经济协调发 展”的指导方针，其后实施的“西部大开发”、“中部崛 起”等一系列政策，在促进中西部经济发展方面发挥了 重要作用，并取得了显著的成效，但要平衡较大的区域 差距还有很长的路要走。而且区域政策多侧重于经济领 域的平衡，社会领域的平衡得不到重视，各地在教育、 卫生、文化等方面的公共服务水平差距也在不断扩大。 ２．城乡差别 由于长期以来“城乡二元结构”得不到有效的解决， 使得我国的广大农村地区在教育、医疗、交通、就业等 基本公共服务上远远落后于城市。在农村多种基本公 共服务供给，如社会保障、生活设施、医疗卫生等，要么 不完善、要么处于缺失状态，农村缺乏基本的公共服务 ・７０・ 的差距。收人上的差距必然带来消费上的差距。我国虽 然已经基本解决了人口的温饱问题，消费公平的程度 也得到了较大的提升，但消费差距却越拉越大，“看病 难”、“上学难”、“住房难”已成为群众普遍关注的热点问 题，进而演变成社会公共性问题，急需政府采取措施予 以解决。 （二）公共财政支出范围不合理 １．公共支出的“越位” 主要体现在公共支出过多地参与私人产品的生 产，经营性投资支出过大，各类事业性财政支出庞杂， 如对各类报社、出版社、学会、协会等的资助。财政支出 的“越位”造成的后果便是挤占了稀缺的财政资源，分 散了财力，使政府在基本公共服务方面的财政支出降低。 ２．公共支出的“缺位” 主要体现在政府对社会保障支出不足，我国的社 会保障覆盖偏低，远未达到市场经济对社会保障制度 的要求。公共基础设施建设滞后，对社会公益事业保障 乏力，基础教育、卫生防疫未能得到充分的财政补助。 ３．公共财政支出还存在地区性结构差异 自改革开放以来，中西部地区的公共支出在支出 总量上远远落后于东部地区，并且差距还在继续扩大。 而且支出结构也不合理，不仅用于科教文卫的支出较 少，而且用于建设性的投资也明显偏低，公共财政的地 区性差异加上结构上的不合理，在很大程度上制约了 中西部地区基本公共服务水平的提高。 三、基本公共服务均等化的实现途径 （一）制定基本公共服务标准 、 现阶段我国基本公共服务的区域差距、城乡差距、 个人差距明显，并存在继续拉大的趋势，政府应尽快着 手在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划 和实施策略，制定基本公共服务均等化的基本标准，统 筹安排、系统规划，有计划有步骤地推进基本公共服务 均等化。首先，制定基本公共服务全国最低标准，设置 明确的时间表，使基本公共服务覆盖到全体社会成员， 我国基本公共服务均等化的困境及对策 并明确基本公共服务均等化的实施进度和保障措施。 疾人协会等在医疗卫生、家庭援助、残疾人护理中的作 在公共政策的制定和实施要充分体现公平正义，树立政 用，将其纳入基本公共服务领域。 （四）建立城乡统一的基本公共服务制度 府的服务意识，将公共利益作为公共政策选择的首要价 城乡居民基本公共服务严重失衡的主要原因在于 值取向，提高政府的公共服务能力。同时加强对政府部 门的绩效考核，以基本公共服务均等化为重点，加快建 城乡二元公共服务结构，要积极推进城乡基本公共服务 必须要打破城乡分割的二元公共服务结构，尽 立公共服务绩效评估制和问责制，定期对各部门提供的 均等化，基本公共服务进行监督考核。以此来规范我国的基本 快建立城乡统一的公共服务体制。一是建立城乡统一 公共服务的实施行为，切实保障全体国民的自身利益。 的义务教育体制，促进城乡义务教育均衡发展。二是协 其次，正视基本公共服务水平现有差距，统一制度安排， 调城乡公共医疗卫生事业的发展，增加财政对农村公 妥善解决不同省市、不同部门政策口径不统一、方向不 明确等问题，实现跨城乡、跨区域的对接。 （二）加强基本公共服务的投资力度 政府的重要职能在于公共领域中组织和执行公共 产品供给，而这种职能的执行完成程度将在某种程度 上左右着公共服务均等化的实现。只有明确各级政府 的职能定位，调整公共财政的支出结构，才能有效解决 政府财政支出的“越位”和“缺位”问题，将主要精力用 在公共产品与服务供给的薄弱环节上。政府要把更多 资金投向基本公共服务领域，退出应有市场配置资源的 竞争性领域的支出。完善我国的公共财政制度，进一步 加大财政在教育、卫生、文化、就业、社会保障、生态环 境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。同时要调 整政府的地区性财政支出结构，加强对中西部地区的基 本公共服务政策的倾斜力度，加强中西部地区的基本公 共服务设施建设和投资力度。加强重点支出项目的保 障力度，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾 斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜。 （三）推进基本公共服务主体多元化 政府在基本公共服务中占有主体地位并发挥着主 导作用，但供给任务十分艰巨，仅仅依靠政府在现阶段 是无法充分满足全体国民对基本公共服务需求的。再 加上我国财政实力有限，仅仅依靠财政力量难以保证 基本公共服务的有效供给。西方一些发达国家，如，英 国、德国的部分公共服务领域，社区卫生医疗、邮政等 广泛吸纳社会力量来承担，具有良好的效果。我国应积 极引入社会资本，完善以政府供给为主、民问资本广泛 参与的基本公共服务供给机制。政府可以利用各种政 策安排鼓励民间资本积极参与基本公共服务，弥补政 府供给的不足，实现公共产品供给主体的多元化。同时 积极发挥各种志愿性组织，如青年志愿者协会、全国残 共卫生体系建设投入，逐步建立农村公共卫生经费保 障机制，加快建立和推广新型农村合作医疗制度，保障 农民享有卫生保健和基本医疗服务。三是逐步建立城 乡可衔接的农村社会保障体系。着力推进农村“五保” 供养、特困户救助等制度建设、积极探索建立符合农村 特点的养老保障制度。四是统筹城乡劳动力就业，促进 农村剩余劳动力转移。着重建立城乡统一、公平竞争的 劳动力市场，统一城乡就业政策和管理体制，取消对农 民进城就业的各种限制，建立保护农民工合法权益的长 效机制，营造公平的就业环境。五是统筹城乡基础设施 建设，改善农民的生产生活条件和农村面貌。认真搞好 农村基础设施建设规划，将农村基础设施建设纳入城市 长远发展规划，加快公共基础设施建设向农村的延伸，公 共服务向农村覆盖，不断改善农民的生产生活条件。 【参考文献】 【１Ｊ杨宏山．论政府在公共服务领域的底线责任Ⅱ】．公共行政， ２００７，（１０）． 【２］周庆行．公共行政导论【Ｍ］．重庆：重庆大学出版社，２００４． 【３］袁侍瑜．我国基本公共服务均等化的财政体制分析［『］．广 西财经学院学报，２００９，（３）． 【４］王元京．如何实施主体功能区基本公共服务均等化政策 Ⅱ］．宏观经济管理，２００８，（１）． 【５】安秀梅．政府公共支出管理【Ｍ】．北京：对外经济贸易大学 出版社，２００５． 【６】赫尔穆特・沃尔曼，埃克哈特・施罗德．比较英德公共部门 改革——主要传统与现代化的趋势［Ｍ】．王锋，林震，方琳，译．北 京：北京大学出版社。２００４． ［７］中国财政学会编．构建预算管理新模式——部门预算制 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