北京城乡基础教育公共服务均等化研究

作者：类淑霞，张士运

来源：《教育教学论坛》 2015年第45期

类淑霞，张士运

（北京科学学研究中心，北京100089）

摘要：近年来，北京市通过一系列强有力的举措，基本上实现了教育资源的“优质均衡发展”。但在实际调研中，农村地区对基础教育公共服务的满意率仅为61.1%，在师资等软实力方面还存在着均等化要求。本文针对北京市2009-2013年教育资源配置情况进行分析，并尝试提出相关建议，以期为北京市基础教育公共服务均等化提供有益参考。

关键词：基础教育；公共服务；均等化

中图分类号：G645 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）45-0054-04

作者简介：类淑霞（1972-），女，山东省蒙阴县人，副研究员，博士，主要研究方向为城乡一体化、土地管理等。

教育是社会流动和社会公平的基本条件，在经济社会发展中占据先导性作用，是人类发展的关键衡量指标。教育公共服务是指在教育领域提供的公共服务，是由法律授权的政府、非政府公共组织及其他企业单位，在教育的生产和供给中所承担的职责和履行的职能。[1《] 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“转变政府教育管理职能，……建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，维护教育公平和教育秩序”。

2013年10月，在首届国际学习型城市大会上《建设学习型城市北京宣言》郑重承诺：“促进教育体系内的包容性学习，所有的公民，不论能力、性别、社会背景、语言、种族、宗教或文化，都应有平等的学习机会”，[2] 这就要求必须重视实现教育公共服务的均等化。基础教育在教育体系中占有重要地位，不仅是一个涉及民生的问题，更是一个关乎国家发展的全局问题。[3]基础教育作为基本的公共服务，具有社会性、公共性和公平性的特点。[4]北京历来重视基础教育公共服务的均等化问题，近年来以增加优质教育资源供给为切入点，统筹解决基础教育资源配置、择校等问题，坚持基础教育基本公共服务标准，促进义务教育均衡发展，采取推进优质校一体化办学、学区制和九年一贯制对口招生，完善优质高中招生名额分配到区域内初中的办法，完善校长教师交流机制，构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制等一系列措施，进一步缩小北京市区域、城乡、校际间的差距，满足广大人民群众对优质教育资源的迫切需求。本文以城乡基础教育作为研究对象，采用多个指标考量城乡基础教育公共服务均等化现状及动态变化，为进一步提高教育均等化水平提供借鉴。

一、北京市城乡基础教育资源配置差异化分析

（一）城乡间居民教育经费投入差异化分析

2009-2013年，北京市城镇与农村居民教育文化娱乐支出差距呈现扩大趋势。2009年，城乡居民之间教育文化娱乐支出差值为1696元，到2013年这一差距扩大到2654元。从教育娱乐文化支出占消费性总支出比例来看，农村比城镇低5个百分点左右。城乡教育支出中的学杂费除2012年外，其他年度城镇学杂费支出均低于农村，最高差额发生在2013年，达到203元，城镇居民学杂费支出仅为农村的32.11%，这意味着相对贫穷的农村居民比富裕的城镇居民负担

更多的教育学杂费，这就要求在提供教育公共服务时，要充分考虑到农村和城镇在经济发展方面的差距，给予农村教育服务更多的倾斜。

（二）城乡间办学条件差异化分析

笔者对校舍面积、教室面积、实验室面积、微机室面积、图书册数、计算机数、教学仪器设备资产值等多个指标进行了城乡教学条件总量和生均两个层面上的详细对比。通过数据比对得知，从总量来说，城市比农村地区拥有资源的绝对数量要高得多，尤其是小学阶段，城乡差距比初中阶段义务教育更加突出。虽然城市拥有更多的教学资源，但是教学任务也更加繁重，从在校生看，2013年北京城市地区小学在校生810293人，是农村地区小学在校生64071人的12.65倍，农村地区的初中在校生更少一些，只有16799人，仅为城市地区初中在校生325278人的5.2%。因此，从生均教学条件指标看，农村地区要好于城市地区，尤其是校舍面积、实验室面积等，受城市土地资源影响，城镇学校的生均教学面积低于农村地区生均教学面积。这种情况在初中更为严重，教学条件中所有指标城市地区生均都不足农村地区生均的一半。

从办学条件动态变化看，近五年，城市地区无论是小学还是中学教学条件都有了很大的改善和提高，所有的指标都有了很大的增长。农村地区除教学仪器设备资产值、计算机数量外，其他指标都有很大幅度的减少，所以造成从绝对量上看，城市与农村义务教育教学条件的差距越来越大。但是由于城市地区学生数量增加幅度大于农村地区，造成生均的教学条件越来越低，并且与农村地区的差距也越来越大，城市地区初中生均办学条件与农村地区比值由2009年的一半左右降低到2013年30%左右。

（三）城乡间师资水平与结构差异化分析

义务教育城乡差距绝不仅仅表现在经费投入和办学条件上，最重要的是反映在师资水平上面。首先，从生师比上看，无论是小学还是初中，农村地区生师比都小于城市地区，其中小学阶段要少3.5，初中阶段要少3.1，这说明与城市小学相比，农村地区具有更多的教师资源。从2009到2013年的变化看，无论是城市还是农村，在小学阶段每名专任教师平均学生数都有增加趋势，城市小学增加了0.9，农村小学增加了1.1；而初中阶段都呈现出下降趋势，城市初中下降了1.0，农村初中下降了2.0。

其次，从学历层次上看，2013年北京市城市普通小学具有本科以上学历的教师占在岗教师总数的85.14%，比2009年提高了14.11个百分点，而农村地区小学具有本科及以上学历的教师比例占在岗教师总数的77.29%，虽然与2009年相比增加了18.55%，增加的幅度大于城市地区，但与城市地区小学教师的学历层次相比，仍低于城市7.85个百分点。城市初中具有本科以上学历的教师占初中教师总数的97.26%，比2009年增加了5.35%，农村普通初中具有本科及以上学历的教师比例上升到95.54%，比2009年增加了3.32%，但是与城市普通中学教师学历层次相比，仍然有1.72个百分点的差距。

再次，从义务教育阶段教师职称结构来看，城乡小学阶段差距不大，城市小学高级职称（包括中学高级和小学高级）教师达到53.33%，农村小学高级职称教师52.99%，二者仅相差0.34%。在初中阶段，城市初中高级职称（包括中学高级和中学一级）为60.81%，而农村初中高级职称教师只有52.04%，城市比农村要高出8.77个百分点（见表6）。

经过近5年的建设和发展，北京市城乡基础教育均等化水平有了很大的提高，例如，从城乡之间高学历教师比例来看，小学阶段城乡差距由2009年的12.29%缩小到2013年的7.85%；在经费投入方面，城市居民家庭教育经费支出明显大于农村地区，但是在生均办学条件方面，农村又优于城市地区。因此，从总体上说，北京市城乡基础教育基本上达到均衡，但仍然存在结构上的非均衡。

二、北京市农村地区基础教育公共服务情况调查

为深入了解北京市农村地区基础教育公共服务效果，2014年笔者在北京市怀柔区、平谷区、门头沟区、密云县等地采取座谈和问卷等形式，针对北京农村基础教育服务情况进行调研。调研发放问卷500份，收回401份，其中，平原地区农村居民调查问卷89份，占总份数的22.2%；山区农村居民调查问卷312份，占总份数的77.8%。经过对调查问卷分析，结合实地调研情况，调研结果如下：

在义务教育公共服务满意度的调查方面，共计有245人表示满意，108人表示不满意，未评判的人有48人，满意比例达61.1%，不满意比例为26.9%。其中，平原地区农村居民对义务教育公共服务满意比例达65.2%，略高于山区农村居民对义务教育公共服务满意的比例

（59.9%），且山区农村居民对义务教育公共服务不满意比例达29.5%，高于平原地区农村居民对义务教育公共服务不满意的比例（18.0%）。

通过对义务教育公共服务不满意的原因进行分析发现，反映人次最多的是优秀教师资源缺乏，占总反映人次的61.2%，是北京农村居民对义务教育公共服务不满意的主要原因，如表7。

结合实地调研，农村居民对义务教育不满意的原因还包括学校与家长信息沟通渠道不畅、孩子上学不方便，路途遥远等；特别是山区居民对义务教育阶段孩子上学路途遥远反映较多，建议在义务教育阶段能够提供校车服务。

三、北京市城乡基础教育及公共服务均等化建议

（一）建立多元化基础教育公共服务供给机制

把市场的公平竞争机制和自由选择机制引入教育领域，实现教育服务供给的多样化和市场化，是现阶段创新社会治理提高教育基本公共服务水平的重要举措。政府对基础教育公共服务的供给在北京市教育体系中占有绝对地位，这种单中心的服务供给机制容易出现城市农村两种对待，城乡两个标准等不公平现象。要改变政府垄断教育的局面，在教育公共服务供给中，逐步形成政府主导、多元主体协同的公共服务供给体系。明确政府、市场、社会在教育公共服务供给中的功能定位，明晰职责和任务，政府应主动完善公共服务供给的市场化、社会化的制度环境。建立健全教育公共服务多元主体协同供给的有效机制，以成立教育集团、授权民办、公私协作等不同的供给模式形成多元主体协同提供教育公共服务，引导社会力量、民营主体投入到基础教育公共服务供给活动中。

（二）提高城乡基础教育软实力均衡配置

在调研中发现，北京市农村地区对基本教育公共服务最不满意的是优秀教师资源缺乏，北京市集中了优良师资及优秀生源的重点学校，主要分布在城区，农村地区学校规模较小，基本上没有建立起来高水平的师资队伍，造成农村地区与城市教学质量有很大差别。可以制定师资城乡流动的资源配置机制，鼓励城区优秀教师、校长到郊区工作，并根据工作时限在职称评定、工资补助、交通补贴等方面给予补偿，发挥优秀教师、校长的示范性作用，带动和提高农村地区学校发展和进步；对于农村地区的骨干教师可以到城区优质学校进行专职定向培训，从而促进优秀师资力量区域间、学校间的均衡配置。

（三）加强城乡互联的教育信息化建设

现代教育技术手段的应用时刻推动着教学手段的更新，借助教育信息化建设实现教育的均衡发展。在基础教育公共服务均等化过程中，应加大教育信息化建设，城乡之间实现校园网的全覆盖，开展教育信息化管理。在信息化建设中，注重城乡之间、优质和普通学校之间在信息高速上的互通与互联，通过课程公开、网上答疑等形式实现校际间、地区间优质教育资源的共享。

参考文献：

[1]谢炜，陈进红.教育公共服务的国际经验及其借鉴[J].内蒙古师范大学学报（教育科学版），2008，（03）：58-62.

[2]北京市教育委员会.2014年北京教育年鉴[M].北京：华艺出版社，2014.

[3]方铸，常斌.市场经济下基础教育公共服务均等化研究[J].经济研究导刊，2013，（20）：126-128.

[4]娄世桥.基本公共服务均等化再认识———以基础教育为例[J]. 湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2013，（03）：134-136，141.