我国高校财政拨款模式研究 李振东 摘要：在近代史中教育与经济发展的关系不言而喻，无数国家的崛起的过程中教育都占有着极其重要的地位，特别是在人力资本推 动经济发展的背景下，教育在推动经济发展的贡献中占有的比重越来越大，而在此其中高等教育的发展又是最为关键的。随着我国高等教 育规模的不断扩大，以财政拨款为主的高等教育经费的筹措机制成了一个值得讨论的问题。本文通过回顾高校财政拨款的历史阶段，阐释 现阶段我国对高校财政拨款的模式存在的缺陷，结合比较国外的高校财政拨款模式提出了合适于我国国情的拨款方模式的几点建议。 关键词：高校；财政拨款；拨款模式 引言 早在１９９３年，中共中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲 不仅仅只是来自于财政拨款，还包括学校事业性收入等其他经济来源。 所以现行的生均定额并不是财政正常的经费拨款标准，而这个虚大的定 要》就曾提出，“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的 比例，在本世纪末达到４％。”据媒体报道，教育经费占ＧＤＰ的比重， 世界平均水平为４．９％，发达国家为５．１％，欠发达国家为４．１％。 印度、哥伦比亚、巴西等发展中国家都超过４％。在国内来看这个４％ 的目标确实算是一个目标，但作为在许多指标上来说都已步人中等发达 国家水平的我国于世界而言这个２ｏ年没变的目标也许什么都算不了了。 对于高等教育而言，由于其综合的办学性及复杂的成员性，使得采用单 一的财政拨款方式及拨款依据显得极不适应当今高校的发展要求，不符 合党中央优先发展教育的方针。 一、高校财政拨款历史 自建国以来我国一直采用直接拨款的模式，１９４９年至１９５５年，也 就是新中国成立的最初几年。由于各项体制未健全高校预算的核拨方式 及标准尚未形成合理体系，并无成型的方法，而随着国家财政管理体制 以及高校教育管理体制的改变，我国的财政拨款模式也可分为两个阶 段。 （一）基数加发展 １９５５年至１９８５年，采用“基数加发展”模式，即在定定额员的基 础上通过分析高校的规模及日常开支加上衡量高校拨款年份的发展与变 化来作为拨款依据的模式。此种模式使经费核拨有了标准可依，并且保 证了人员经费的开支，也便于操作，但也该方式存在很大的主观性，在 各高校申请财政预算时通常出现瞒报虚报的现象，特别是在“发展”这 个指标里往往出现拨款落不到实处的现象，拨出财政经费经常被另作他 用。 （二）综合定额加专项补助 １９８５年至今，采用“综合定额加专项补助”模式，并执行“包干 使用，超支不补，结余留用”的原则。综合定额即生均综合定额，其也 是基于定员定额的原理，经费总量需根据政府有关部门制定的分层、分 类型、分区定额标准和高校在校生人数核定。也就是为何国家强制规定 工程类博士不收学费，及师范类、农学类学费较低的原因了。专项补助 作为综合定额的补充，是由财政部及高校相应教育主管部门根据国家的 政策倾向和高校的特殊需求单独核定下发的。 二、高校财政拨款现状及问题 “综合定额加专项补助”是我国使用了近三十年的高校财政拨款模 式，此种模式取消了对学校人员经费必保的补助政策，有利于促进高校 主动进行节约挖潜能很大程度上提升资金使用效率避免浪费。同时将同 类院校进行了归并，实行相同的定额，促使同类别高校间低效率高校像 高效率高校学习，实现压缩不合理开支等。另外此模式也在很大程度上 体现了财政拨款的公平性及透明性同时具备了操作简单的优势。但也随 之带来了许多问题： （一）拨款参数过于单一 生均综合定额单纯以在校人数作为拨款参数，依据之前拨款年份的 生均支出水平为依据确定高校经费的需求量，没有加入对其费用使用情 况合理性的分析，导致经费使用效率未得到及时修正。另外一方面，未 细致考虑地区间差异及高校间差异，使得相同的拨款额度产生的效益不 一致。最后，基于在校人数的核拨不能反映客观的高校的实际成本及高 校间的差别，特别是在１９９９年高校扩招以来许多高校在利益的驱使下 不结合校园实际盲目扩招，降低了高校资金的使用效率及产出效率。 （二）生均综合定额内容过滥 生均综合定额是根据生均运营成本得到的，而运营成本的经费来源 作者简介：李振东，云南大学经济学院资产评估专业。 额数字往往给高校的发展带来许多阻力。 （三）专项补助未落实 专项资金本是生均综合定额的有效补充，但在具体核拨过程中却没 起到应有的辅助及对高校的激励作用，原因是在经费安排的过程中由于 人际需要等方面的原因，除了极少部分国家特别扶持的项目而外都采取 了“家家好”的均分政策，将这些资源分散后不但发挥不了积极作用还 给高校一个错误的引导，严重影响高校科研的热情、学术水平的提升及 高校间专业不同侧重的良性竞争。 （四）绩效拨款体现不明显 财政拨款标准及模式的确定一方面为了方便操作、保持透明，更重 要的是公平公正，激励高校提升自身办学水平为国民经济的增长贡献更 大力量。但是衡量高校办学能力及科研、人才产出的指标未健全，在对 高校的拨款中显得十分大众化，未体现出正向、合理激励的意义。 三、国外财政拨款模式借鉴 （一）美国国家与地方配合的多种拨款模式 美国高校的管理权在州政府，所以在管理及基本经费投入中占有主 要地位，而联邦政府的投入只作为辅助手段。联邦政府及州政府对高校 的财政拨款在主次配合的基调下通过直接和间接拨款的模式，在此其中 直接拨款又占有主导地位，常用的模式大致包括公式拨款、绩效拨款、 协商拨款三种模式，增量拨款也是曾今主流的拨款模式，但随着高校的 发展已逐渐被淘汰，对于地方政府而言除了以上方式还有结合区域经济 及地缘政治的特殊拨款手段。 （二）英国高等教育基金会及分类拨款模式 英国高等教育的拨款历史在世界范围内都是屈指可数的，在１８８９ 年英国成立了大学学院拨款委员会（ＣＧＵＣ），以此打开了了英国对于高 校财政拨款的特色道路，在随后的一个多世纪里，专门的拨款机构不断 的演进发展，在促进英国高等教育不断发展的同时也形成了自己的科学 体系。现阶段的专门拨款机构被称为高等教育基金委员会（ＨＥＦＣ），其 是一个非官方的机构，负责对英国高校财政拨款进行分配。这个类似于 中间人的中介机构在政府及高校间扮演着十分重要的角色，不但可以缓 解二者的冲突与矛盾，还在很大程度上提升了拨款的效率及资金使用的 高效性。 （三）日本“双重结构”与“内外评估”结合的拨款模式 日本政府对高校的财政拨款是借助从宪法开始的一系列明确的法律 来保障的，并且是由中央政府、都道府县和市各级共同分担财政拨款的 责任。日本现行的对高校的财政拨款主要有“双重结构”的针对性拨款 和“内外评估”为依据的核拨方式。日本对高校的财政拨款在其特殊的 办学主体的背景下显得十分特别，但通过评估来进行核拨的方式就类似 于绩效核拨一样，与传统拨款方式相比具有很明显的优势，它为对高校 财政核拨提供了重要的理论依据，同时也将社会及高校信息得到及时共 享促进了社会资源得到合理高效的配置。 四、对我国高校财政拨款模式调整的建议 （一）联合中央及地方的多参数综合拨款 对于我国而言，虽然中央及地方的关系与美国和日本有很大体质层 面的区别，但现行的多种政策制度也是曲中央及地方配合完成的，特别 在省一级更是有比较大的政策行使权。在对高校的财政拨款方面，中央 直属院校与地方及民办院校有着截然不同的扶持政策，这使得地方及民 办高等教育的发展十分受限。政府应该加强不同层级的配合，由地方负 责基本教学的拨款，而由中央进行专项补助， （上转第１４０页） Ｂｕ ｓ１．１４５・ 到银行的资产负债状况。在间接融资市场上，由于信息不对称而产生的 逆向选择及道德风险会降低银行等金融机构的贷款意愿，影响企业外部 融资的能力和成本，然而当房地产价格大幅上涨时，一些拥有房地产的 企业在向银行借贷时其抵押品价值上升，从而减少了贷款损失的风险， 银行便倾向于多发放贷款，从而增大了流通中的货币量。并且银行信贷 的扩张会反过来引起市场利率的下降，这又会促使房价的进一步上涨， 如此反复，使得这种效应得到进一步加强。谢经荣对中国房地产价格与 广义货币供给的实证研究结果也表明，房地产价格与货币之间有强正相 关关系。 此外，房地产价格上涨意味着人们的名义财富增加，人们往往会增 大他们的消费嚣，从而无形中增加对货币的需求，并且，房地产价格上 涨往往会伴随着交易置的增加，因此作为日常交易媒介的货币，其需求 量必然有所增加。 造成通货膨胀的最直接原因就是货币供给过多，因此当房地产价格 持续上涨时，会使得流通中的货币量增长过快，造成通货膨胀的压力， 并产生一种虚假繁荣的景象。 （三）房地产价格通过引起经济结构变动影响通货膨胀 在经济和产业结构调整过程中，一些行业的劳动者因为创造了更大 （一）通货膨胀对居民生活质量的影响是不言而喻的，它会使得原 本就不平衡的收入分配结构更加不平衡，并且影响居民的实际收入，同 时也给投资和消费带来巨大的不确定性，这种不确定性将使本来已经扭 曲的经济结构更加扭曲。而过高的房价对社会经济的负面影响也是有目 共睹的，高房价会加剧金融风险的聚集，造成产业结构的不平衡，并且 扩大居民收入分配的差距，抑制城市就业的增长，因此在解决通货膨胀 问题的同时，也必须要提高对房价问题的重视，这两个问题是相互影响 的，只有同时得到解决，我国的经济才能更好的发展，居民的生活水平 才能得到进一步提升。 （二）我国房地产行业市场化进程正不断推进，房地产行业逐渐成 为我国的支柱产业，我国应坚持房地产行业的定位，确保政策的长期性 和连贯性，坚持推进房地产市场化进程，避免给市场带来价格信号失 真。尤其需要注意的是，房地产价格波动会改变其吸纳流动性的能力， 为促进国民经济的健康平稳发展，我国房地产行业政策应着眼于确保房 地产价格的平稳，避免急升急跌的局面，否则会给我国实体经济带来较 为严重的影响。（作者单位：郑州大学商学院） 价值或者拥有更的高生产力而获得较高工资，假如该经济体中存在工资 攀比的机制，比如政府部门或国有企业的工资与这些行业工资进行攀 比，并强制带动其他产业工资增长，那么整个经济中就会出现工资过快 增长的现象，从而导致通货膨胀，这即是所谓的结构性通货膨胀。容易 看出，房地产价格过度上涨时，该产业利润高于平均水平，势必会造成 些相关部门工资远远高于其他行业，随之便会有各种来自政府或社会 的压力来迫使这种工资水平的差距减小，通常的做法就是提高另外一些 行业的工资水平，从而造成工资水平的虚高。此外，房地产价格上涨， 使得一些低收入者的基本生活水平得不到保障，政府或许会出于公平的 考虑，提高这些低收入者的最低工资水平，以保障他们的基本生活，然 而这样的工资并不是由市场所决定的，使得工资水平高于实际应由市场 决定的水平，进而造成通货膨胀的压力。 一三、结论及建议 参考文献： ［１］ 曼昆．经济学原理［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２０１２． ［２］ 高鸿业．西方经济学［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２０１１． ［３］ 董纪昌，于勇，林睿，李秀婷．我国房地产价格波动对通货膨胀 影响的实证研究［Ｊ］．现代管理科学，２０１２（７）． ［４］ 程红美．房地产价格上涨对通货膨胀的影响［Ｊ］．商场现代化， ２０１１（７）． ［５］ 邓敏，翁开明．浅析房地产价格对通货膨胀的影响［Ｊ］．中国 商界，２０１０（５）． （下接第１４５页）不但在宏观层面可以调整各校及各地高校发展，还可 以促进区域经济的形成及发展。而对于基本拨款，不能单纯使用以学生 人数为单一指标的生均综合定额，应该引人多参数共同作用的综合拨 款，例如美国的公式拨款，加入学科、类别、区域等影响因素在拨款上 的体现。 （二）引入专门拨款机构执行拨款 在我国对于高校的财政拨款中，由财政部及财政厅直接像高校进行 拨款存在许多不足，特别是未形成专门体系的背景下拨款的各个阶段都 存在很大的人为因素影响，对财政经费的利用及高校发展十分不利。而 专门拨款机构的引入，就像在政府及高校直接插入了缓冲器一样，可以 有效避免拨款过程中双方的冲突。因此应借鉴英国的经验，成立独立的 专门高等教育拨款机构，财政拨款不直接拨付给学校，而是由中介机构 进行独立的运作。在体系性的进行核拨的同时也在监督着高校对于财政 经费的使用情况，鼓励高校在进行日常行为的时候加强招标投标的模 式，在学校内部提升资金的规模效益。 （三）加强日常及专项性补助的分类核拨 我国过去采用的专项补助，往往因为各种因素最后导致专项性未体 现出来而都变成了综合定额。加强日常性教学及专项性科研分类拨款十 分必要，在日常拨款中，凡是涉及加强校园基础设施建设、提高基本教 学水平的项目，无论是在教职员工身上或是学生身上的费用，都被认为 是日常性费用，应由地方政府主要负担，而对于科研层面发生的费用则 应由中央政府主要负担，经费不足的部分通过次年对于高校经费使用效 果的评估后再来核算，以促进高校合理高校安排发展规划。在对于专项 性补助的划分上，要明确科研内容的直接和间接受益主体，如果是国家 及社会发展有利的则财政拨款经费不足部分由其涉及的科研项目专用经 费补足，若是主体涉及企业，则通过企业上缴税费来转移负担。而此种 日常性补助和专项性补助以及拨款后的监督评估均由政府、学校二者配 我国现行的综合定额最大的缺陷就在于未对高校加以明确区分及对 过去年度费用使用情况未做出评牯，导致经费使用效率得不到提高，学 校发展也是相对封闭。参考各国的拨款经验，都有拨款后对经费使用情 况的监督评估，以保证财政拨款经费的使用效率，特别是在日本，这被 定义为最重要的拨款步骤。评估主要来自校内评估以及外界的评估两 类，校内评估可以通过对比学习，有效促进校际间交流与发展，校外评 估则主要通过专门拨款机构来完成，其评估结果可以作为下一次拨款的 依据，可提供学校作为进一步发展提高的指导，还可以为企业及社会公 众提供准确信息为其投资、招聘、择校等作为参考依据。 外国对高校财政拨款先进的经验远不止于以上所列举，在此列举只 希望能对我国当前拨款制度改进提供一些依据。希望我国对高校的财政 拨款模式能够尽快调整，以促进我国高校进一步发展，争取步人世界前 列为我国经济、社会发展做贡献。（作者单位：云南大学经济学院） 参考文献 ［１］ 陈国良．教育财政国际比较［Ｍ］．北京：高等教育出版社， ２０００． ［２］ 谢安邦．中国高等教育研究新进展２００４［Ｍ］．上海：华东师范 大学出版社。２００６． ［３］ 卢晓中．比较教育学［Ｍ］．北京：人民教育出版社，２００５． ［４］ 张德祥．政府与高等学校之间的“缓冲器”［Ｊ］．高等教育研 究，１９９５，４． ［５］ 杨晓波．美国联邦政府的高等教育政策［Ｊ］．外国教育研究， ２００３，１０． ［６］ 洪柳．英国教育财政的特点、趋势和启示［Ｊ］．民族教育研究， ２００５，２． 合专门拨款机构来负责完成。 （四）推进绩效及评估在拨款中的体现 ［７］ 方勇．日本大学评价与中国高等教育评估［Ｊ］一大学（学术 版）２Ｏｌｌ，４． ・１４０・ ＵＳ ｅｓｓ