浅谈检察机关构建案件管理模式的规律

浅谈检察机关构建案件管理模式的规律

作者：李智慧

来源：《法制与社会》2013年第30期

摘 要 本文结合检察机关案件管理工作的实践探索，围绕如何构建检察机关科学的案件管理模式，提出了应遵循科学管理、司法办案规律及检察工作特点的相关建议。 关键词 案件管理 管理模式 司法规律

作者简介：李智慧，北京市通州区人民检察院检察委员会专职委员、案管办主任。 中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-205-02

检察机关案件管理模式豍决定着案件管理机构工作职责、方式、流程及原则等重要内容。只有科学构建管理模式才能履行好其职责，发挥应有作用。但到目前，关于设立案件管理机构应遵循的科学规律研究不够明晰，一定程度上影响了案管功能目标的实现，结合检察案管工作探索实践，怎样建立案件管理机构，应遵循怎样的科学规律。 一、构建案管模式应遵循的科学管理规律

作为检察机关的案件管理，顾名思义，它至少应符合两方面的规律才算科学模式。一方面是检察机关办案规律。既然案件管理的管理对象是办案，那么管理方式等就要遵循办案规律，才能适应办案需要，实现管理目标。另一方面是科学的管理规律。毕竟案件管理也是管理的一个分支，尽管存在其特有规律，但仍然要遵循管理的基本原则，才能实现科学、有效管理。 （一）关于科学管理的定义

要做好管理工作，就应弄清什么是管理及其职能、原则等内容。关于管理的定义，纵观国内外，学者的观点不尽相同，但可以归纳为，管理是指管理者通过实施计划、组织、领导、控制等职能，来协调系统资源和环境，有效率地实现既定目标的活动。绝大多数观点认为管理的职能包括计划、组织、控制。“计划”就是管理者权衡客观条件和主观能力，提出未来一定时期内要达到的目标，以及实现目标的途径，是对组织未来活动进行的预先筹划。“组织”就是管理者对工作进行分类组合，划分部门和管理层次，授予主管人员必须的职权，规定、协调分工与协作关系的活动。“控制”是指监控系统工作的动态和绩效，将实际的表现与预订的目标进行比较，发现显著偏差并及时纠正偏差，保证按计划进行。在各项职能中都包含协调的内容，既包括人、财、物等要素间的协调，不同阶段、不同部门间的协调，也包括计划、组织、控制与目标间的协调。可以说协调是管理的核心。管理的各项职能不是截然分开的独立活动，而是相互渗透并周而复始不断循环形成管理过程。 （二）案管机构在检察系统中的角色

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设立案件管理机构，实际上是检察机关重组内部组织结构，完善管理系统。因此，还应以系统的理论来建设。

1.分工与制约。案件管理系统应与检察系统这个环境相适应和匹配，要符合分工和制约原则。分工是社会进步的产物，它也反过来促进社会发展。分工带来专业化，成立案件管理部门就是专业化发展的结果。从制约原则讲，管理和办理分离，管理不能代替办理，管理才能相对超脱、有效。案件管理机构作为集中案件管理的部门，很难再设置一个专门监督它的机构，只能在其职责设置上保证权力不被滥用。因此，分工和制约就是必然的选择。这也是案件管理部门重点对办理过程中节点上程序性管理和事后质量评价、分析的根据。

2.有限的横向管理。除了管理要与办理分离，就管理本身来讲也有纵向与横向管理间的分工问题。成立案件管理部门实现了检察系统案件管理模式的重大变革，即从以往分散由各办案部门单纯的纵向管理，向各办案部门的纵向与案件管理部门的横向管理相互交融的方向转变。但案件管理办公室作为专司案件管理职责的部门，只是新的管理体系的一部分，它不能完全代替办案部门纵向的管理。

3.直线职能型。从管理发展的趋势看，科学管理应能适应社会发展的要求，也就是管理现代化趋势。管理现代化内容包括思想、组织、方法、手段和人才的现代化。其中，管理的组织机构一般采取直线职能型。案件管理也应适应这种趋势，才能更好地实现管理目标。 二、构建案管模式应遵循的司法规律

管理要针对被管理对象的特点，适应被管理对象自身的规律。检察机关参与刑事诉讼，其案件管理的对象是案件办理。因此，案件管理要符合司法和检察规律。 （一）构建案管模式应遵循的司法办案规律

案件管理与行政管理、企业管理不同，它不应具有更多的行政色彩，而是要尊重办案的独立性、亲历性等原则。具体体现在以下几个方面：

第一，案件管理工作既不能打破或打乱办案部门在刑事诉讼过程中的办案流程体系，更不能由案管部门来负责办理或决定未结案件实体问题。目前，案管部门的案管工作采取对案件实行进出口的统一管理模式。通过这一职能模式，案管部门可控制、掌握案件的第一手信息资料，实现管理系统中信息流通和反馈，也客观上为办案部门提供了审核录入信息、分流案件等服务功能。对于受理的案件，案管部门虽进行程序审查，但只是将形式上明显不符合受理条件的案件挡在门外，减少办案部门的无效工作。对于经案管部门形式审查后受理的案件，办案部门仍然需要进行实质上是否符合受理条件审查。因此，案管部门的进出口管理，并不是对办案流程的截断，不影响办案部门办理案件的整体性和完整性，不违背亲历性原则。

第二，案件管理应坚持流程管理的程序性、规范性，对实体一般采取事后检查纠正方式。有观点认为，案件管理应包括对办案实体质量进行事中的审查把关，认为只有如此才能实现管

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理目标。有些检察机关也进行类似的实践。但这样会出现三个方面问题：一是违反司法官相对独立办案的原则。这里要强调法律规定与现实存在的偏差。一般认为根据我国刑事诉讼法，不存在法官或检察官的独立办案，而是法院或检察院的独立。从法律规定的字面意义讲确实如此，但这并不能成为否定司法官个体独立办案的理由。因为无论是从发达国家的经验看，还是从我们以往司法实践看，司法有自己的特殊规律，其中包括承认司法官在办理某件具体案件时的相对独立性。这虽然并不能解决司法存在的所有问题，甚至可能出现因个体认识差异和能力不足等带来的失误，但总体上看，司法官相对独立办案并独立承担责任，可以将个人的主观能动性发挥到极致，解决相当一部分司法官责任心不强，错案追责难，司法集体渎职、腐败等突出问题。二是管理与办理不分离，违反分工原则，导致责权不明，从长远看难以保证办案质量。只有分工明确，权责统一到具体办案人的身上，才能使之无可推诿，进而全身心投入办案中去。另外，从处于初建时期的案件管理部门人员能力看，也很难胜任实体审查把关的责任。三是违反司法亲历性原则，出现审者不定、定者不审的变异形态。因为实体性问题与程序性、规范性问题不同，只有直接办理案件的人最了解案情，从而更能够呈现事实真相。一般来说，发现诉讼监督问题是否准确、案件应如何处理，需要深入调查、审核，具体办案人员更能胜任，也是司法办案亲历性原则的体现。而案管部门进行事后审查，既不会出现上述问题，同时，可以起到警示、纠错的作用。

（二）构建案管模式应遵循的检察工作特点

构建案管模式要适应检察工作的特点。管理活动根据管理对象、领域的不同，管理特点有共性，也有个性。管理的共性是均应包含计划、组织、控制等职能。个性是除了实现职能的具体方法、手段不同外，职能的发挥也有侧重。具体到案件管理部门，由于司法本身的被动性或谦抑性，不可能主动制造犯罪和违法，办案程序和要求已由法律提前规定，必然减少工作的不确定性，计划职能和组织职能相对减少，而控制是主要职能。具体讲，案件流程和质量管理就是一种直接的控制，对办案情况进行动态监控，与办案要求和目标进行比对，发现问题纠偏，是典型的控制职能。统计、收接案信息审核、律师接待等则在提供服务的同时，主要是收集办案过程中的正反两方面的信息，以便实现控制。

案件管理不同于行政、军事、企业的管理。尽管检察规律有检察一体性原则，但它要受制于司法规律和管理分工规律，除了受理并一次分配案件和个别因法定事由调整豎外，它不具有指挥、调度权力，一般没有对个案办理的干涉权。

横向案件管理也不同于办案系统的纵向管理。它具有横向质量、效率的可比性，能保证评价的的客观、准确性，强化管理的统一、规范性。与纵向管理相比，在管理具体权能上，它减少了直接干预、组织办案的权能，增加了管理职权内的监督权能。但这种监督区别于纪检监督，能贴近办案，掌握具体情况，保证监督的准确性、实时性、严密性。

成立案件管理机构虽是顺应检察工作发展的需要，但它不可能解决检察工作中所有的期待，也很难杜绝错案。相反，办案过程中增加了案件管理专门机构，它没有纵向管理那样立竿

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见影的行政化手段，也没有部门内部同舟共渡的基础，当遇到问题时，解决效率未必高于此前。只有认识到这些，才能客观看待发展中的问题，并解决之，才能不断推进案件管理。 注释：

模式就是标准形式或式样。

如因回避、内部管辖分工、能力不足以及违反法律或制度而必须调整。