结合民用建筑修建防空地下室政策解析
一、背景：人防工程建设构成的变化——“结建”工程成为人防工程建设的最主要途径
1、《人民防空法》规定的人防工程建设义务体系（第21、22条）
（1）人防指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程由人防主管部门负责修建
（2）医疗救护、物资储备等专用工程由其他有关部门负责组织修建
（3）有关单位负责修建本单位的人员与物资掩蔽工程
（4）城市新建民用建筑修建防空地下室
2、目前人防工程建设构成的实际情况
（1）结合民用建筑修建防空地下室
（2）政府及人防部门投资建设人防工程
（3）少量的社会投资建设人防工程
二、“结建”工作主要法律法规和政策依据
1、法律：《中华人民共和国人民防空法》第二十二条；
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2、地方性法规：《浙江省实施<人民防空法>办法》第十二、十三条；
3、中央文件：《中共中央国务院中央军委关于加强人民防空工作的决定》（中发[2001]9号）；
4、国家部委规章文件（主要的几个）：
（1）国家人防委、城乡建设环境保护部《关于加强人民防空建设与城市建设相结合工作的通知》（人防委字[1987]13号）；
（2）国家国防动员委员会、国家发展计划委、建设部、财政部《人民防空工程建设管理规定》（[2003]国人防办字第18号）；
（3）国家计委、财政部、国家国动委、建设部《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》（计价格[2000]474号）；
（4）国家人民防空办公室《关于防空地下室易地建设费管理有关问题的通知》（[2003]国人防办第41号文件）（摘要2）；
5、省政府有关文件，如联字一号文件，浙政发[2009]48号文件等；
6、省政府部门文件，主要是：
（1）省物价、财政、人防《关于调整规范人防工程易地建设费有关问题的通知》（浙价费[2004]121号）
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（2）省物价、财政、人防《关于人防工程易地建设费有关问题的补充通知》（浙价费[2005]27号）
三、开展人防“结建”工作的范围、对象和“结建”标准
（一）政策适用范围的问题
1、地方性法规的规定
国家和省确定的人民防空重点城市及县城（从12条第1款第三项的表述可看出包括开发区、工业园区、保税区和重要经济目标区）。
2、适用政策的具体区域
（1）浙价费[2004]121号对收费范围的规定：城市建成区和开发区、工业园区、保税区和重要经济目标区，不包括上述区域以外的其它城市近郊区、规划控制区和除县级政府所在地以外的其它建制镇。
（2）中发[2001]9号：城市及城市规划区内的新建民用建筑，必须依法同步建设防空地下室。（根据《城乡规划法》，即为城市规划区）
《城乡规划法》第2条第3款：本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。
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3、重点镇的政策适用问题
（1）法规依据：省实施办法第12条第3款规定：根据经济和社会发展水平、城市防护要求等因素，省人民政府可以规定其他城市按本条第一、二款规定修建防空地下室。
（2）过程：2004年，省政府批复第一批158个人防重点镇，27号文件将其列入收费范围；2005年初省政府办公厅、省军区司令部转发省人防办《关于加强人民防空重点镇人民防空工作的意见》；2007年4月省政府批复第二批共163个人防重点镇；2009省政府12号文件明确重点镇要开展“结建”工作；省政府办公厅印发《关于进一步加强人民防空重点镇工作的意见》（浙政发〔2009〕76号）；第三批人防重点镇正在申报中。
（3）重点镇开展人防结建工作参照对省定人防重点城市的有关规定执行。
总结：开展人防结建工作的范围是我省各市、县城所在镇、人防重点镇的规划区及开发区、工业园区、保税区和重要经济目标区。
（二）政策适用对象的问题
1、新建民用建筑（“民用建筑”的界定，如何准确判断）
（1）法律法规未明确；
（2）国家人防办[2003]18号规定：民用建筑包括除工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产性建筑；（排除法）
（3）浙价费[2004]121号规定：民用建筑包括住宅、旅馆、招待所、商店、大专院校
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教学楼和办公、科研、医疗用房，不包括厂房及构筑物；（列举加排除法）
（4）从建设部有关规定来看民用建筑的界定：
①2006年1月1日起正式施行的《民用建筑节能管理规定》(建设部令第143号)对民用建筑和民用建筑节能进行了界定，其中规定：民用建筑是指居住建筑和公共建筑。
②2005年7月1日施行的《民用建筑设计通则》中规定“民用建筑按使用功能可分为居住建筑和公共建筑两大类”，在其术语解释中界定为：
a、民用建筑：供人们居住和进行公共活动的建筑的总称；
b、居住建筑：供人们居住使用的建筑；
c、公共建筑：供人们进行各种公共活动的建筑。
2、实际操作中经常碰到的问题
（1）厂区内建筑
①建筑性质的判断（有些难以区分的情况：如汽车4s店，高科技企业厂房，）
②省政府2009年48号文件规定：企业在厂区范围内的各类建筑，免收人防工程易地建设费。对此的理解：省政府文件不涉及法定建设义务的调整。
（厂区内建高层商业建筑等）
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③从立法背景和法律本意来看企业的人防建设义务以及政策的完善问题
（2）学校教学楼
①依据浙价费[2004]121号的规定，大专院校教学楼属于民用建筑；
②中小学教学楼是否属于民用建筑？
计价格[2000]474号关于易地建设费减免的规定第2项：新建幼儿园、学校教学楼、养老院及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑，减半收取。
从中可以推断：学校教学楼都属于民用建筑。
3、涉农建设项目的问题
①首先是政策是否适用的问题：范围和对象
②有关特别规定：
a、浙价费[2005]27号文件“不包括农村村民在依法拥有的宅基地上建设的住宅以及农改居建筑”的规定;
b、浙政发[2009]48号：农民建房以及列入浙江省农村住房改造建设范围的新建房屋免收人防工程易地建设费。
③关于农民建房和农村住房改造建设的概念问题
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a、农民建房的概念（并无单独、权威的政策解释，可参考相关文件）
财政部、国家发展改革委、农业部《关于公布农民建房收费等有关问题的通知》（财综[2004]5号）：农民建房收费指农民依法利用农村集体土地新建、翻建自用住房时负担的行政事业性收费。
b、农村住房改造建设
省委省政府专门下发过《关于加快农村住房改造建设的若干意见》（浙委[2009]56号），其中对农村住房改造建设的规划和计划都有明确的要求。
（三）结合修建防空地下室的标准问题
1、防空地下室应建面积的确定
（1）按照地面首层面积修建（满堂红）
①层高≥10层
②基础埋深≥3米
③居民住宅楼
（2）其他民用建筑按照地面建筑面积一定比例修建
（一类：4-5%；二类：3-4%；三类及其它：2-3%）
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2、防空地下室抗力等级和战时用途的确定
新建防空地下室的抗力等级和战时用途法规授权由县级以上人民防空主管部门按照国家有关规定确定。我省对修建的抗力等级已经作出了规定（浙价费[2005]27号）：
（1）新建层高≥10层或基础埋深≥3米的民用建筑，修建6级（含）以上防空地下室；
（2）层高＜10层且基础埋深＜3米的居民住宅楼，修建6B级防空地下室。
3、当前政策存在的漏洞及实践中提出的疑问
（1）层高＜10层且基础埋深＜3米，地面总建筑面积不到2000平方米的民用建筑；（法律未予豁免建设义务，但法规和相关政策未予规定）
（2）层高＜10层且基础埋深＜3米的非住宅民用建筑，抗力等级未予明确；
（3）6B级技术标准问题；
（4）执行中的疑问：因修建防空地下室导致基础埋深发生变化，适用政策标准是否应发生变化。
摘要：《浙江省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十二条
国家和省确定的人民防空重点城市及县城新建民用建筑，必须按照下列规定修建防空地下室：
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（一）十层以上（含十层）或者基础埋置深度三米以上（含三米）的民用建筑，以及人民防空重点城市的居民住宅楼（包括整体拆迁的居民住宅楼），按照地面首层建筑面积修建规定抗力等级的防空地下室；
（二）除第（一）项规定以外的其他民用建筑，地面总建筑面积在2000平方米以上的，按照地面建筑面积的确定比例修建规定抗力等级的防空地下室；
（三）开发区、工业园区、保税区和重要经济目标区除第（一）项规定以外的其他民用建筑，按照一次性规划地面总建筑面积的确定比例修建规定抗力等级的防空地下室。
前款第（二）、（三）项所指比例由城市人民政府按照国家规定统一确定。新建防空地下室的抗力等级和战时用途由县级以上人民防空主管部门按照国家有关规定确定。
根据经济和社会发展水平、城市防护要求等因素，省人民政府可以规定其他城市按本条第一、二款规定修建防空地下室。
任何部门和个人无权批准减免应建防空地下室建筑面积，或者降低防空地下室防护标准。
四、防空地下室易地建设的条件及程序
（一）防空地下室易地建设的概念
应当修建防空地下室的民用建筑，因客观原因不能修建的，建设单位报经人防部门批准后，可不建防空地下室，按一定标准缴纳人防工程易地建设费，由人防主管部门同意组织易地建设。
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（二）易地建设的条件
1、地方性法规的规定：确因地质、地形、施工等客观条件限制；
2、计价格[2000]474的规定：
（1）采用桩基且桩基承台顶面埋置深度小于三米（或者不足规定的地下室空间净高）的；
（2）按规定指标应建防空地下室的面积只占地面建筑首层的局部，结构和基础处理困难，且经济很不合理的；
（3）建在流砂、暗河、基岩埋深很浅等地段的项目，因地质条件不适于修建的；
（4）因建设地段房屋或地下管道设施密集，防空地下室不能施工或者难以采取措施保证施工安全的。
3、国家人防办[2003]18号的规定：因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的。
4、其他可适用的条件：纳入城乡规划体系的人防专项规划可否作为易地建设的依据？
《城乡规划法》第2条第2款：本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
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第9条第1款：任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。
（三）易地建设的程序
易地建设审批→收取易地建设费
要重视易地建设审批程序
五、人防工程易地建设费减免政策规定
1、中发[2001]9号
“除国家规定的减免项目外，任何部门和个人不得批准减免易地建设费”。
2、计价格[2000]474规定的可给予减免的几种情况
（1）享受政府优惠政策建设的廉租房、经济适用房等居民住房，减半收取；
（2）新建幼儿园、学校教学楼、养老院及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑，减半收取；
（3）临时民用建筑和不增加面积的危房翻新改造商品住宅项目，予以免收；
（4）因遭受水灾、火灾或其他不可抗拒的灾害造成损坏后按原面积修复的民用建筑，予以免收。
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3、浙政发[2009]48号规定的三条
（1）6B级人防工程收费标准调整为按人防工程应建面积1000元／平方米；
（2）企业在厂区范围内的各类建筑，免收人防工程易地建设费；
（3）农民建房以及列入浙江省农村住房改造建设范围的新建房屋免收人防工程易地建设费。
4、其他（如监狱和教育系统的两个文件，明确点出了人防工程易地建设费）
六、《人民防空工程条例（草案）》有关内容介绍
（一）立法进度
《国务院2010年立法工作计划》第二类“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”，5月份已由国务院法制办向各省征求意见。
（二）有关结建工作的条款规定
1、人防工程建设义务体系和经费保障
第十二条人防工程建设的组织和经费保障按照下列规定实施：
（一）人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程，由县级以上人民政府人民防空主管部门负责组织建设，建设经费由本级财政负担，中央财政给予适当补助；
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（二）用于防空专业队掩蔽、医疗救护、物资储备等方面的专用工程，由有关部门和单位负责组织建设，并负担建设经费；
（三）防空地下室，由地面建筑建设单位负责建设，并保障建设经费。
城市重要经济目标、地下交通设施、地下市政设施和其他地下空间开发利用等建设项目兼顾人民防空要求的建设经费，由建设单位负担。
2、结合地面建筑修建防空地下室标准的规定
第十四条城市新建地面建筑，应当根据城市的防护类别，按照下列标准建设防空地下室：
（一）一类国家人民防空重点城市，按照不低于地面建筑总面积百分之五的面积建设；
（二）二类国家人民防空重点城市，按照不低于地面建筑总面积百分之四的面积建设；
（三）三类国家人民防空重点城市，按照不低于地面建筑总面积百分之三的面积建设；
（四）其他城市、镇，按照不低于地面建筑总面积百分之二的面积建设；
3、防空地下室易地建设的规定
第十五条依照本条例第十四条规定应当修建防空地下室的地面建筑，因下列条件限制不宜建设的，经县级以上地方人民政府人民防空主管部门批准，建设单位应当按照应建防空地下室的造价缴纳人防工程易地建设费：
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（一）因流砂、暗河、基岩埋深较浅等地质条件限制不宜建设防空地下室的；
（二）因采用桩基且桩基承台顶面埋置深度小于三米或者达不到防空地下室空间净高规定的；
（三）因建设地段房屋或者地下管道设施密集，不能施工或者难以采取措施保证施工和防空地下室安全的；
（四）其他原因不宜建设防空地下室的。
人防工程易地建设费应当全额上缴同级财政，专项用于统一安排易地建设人防工程，专款专用，并接受财政部门和审计机关的监督。任何单位和个人不得截留、挪用人防工程易地建设费。
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《关于加强人民防空建设与城市建设相结合工作的通知》（人防委字[1987]13号）摘要（城市地下空间开发）：
“城市要根据需要与可能积极开发利用地下空间，修建具有一定防护能力、平战两用的地下工程。开发利用地下空间是今后城市建设的一项重要任务，是解决城市人口过密、交通拥挤，促进城市经济发展的一项重要措施。各地城建部门必须高度重视，要在各级政府的领导下，会同有关部门搞好城市开发利用地下空间的规划，并有计划地在人口稠密区、交通枢纽或商业繁华地区修建地下商场、停车场、旅游及文化服务等地下公共设施。在交通拥挤、人流集中的地段可修建地下过街通道并尽量与商业结合。同时还应有计划地将宜于建在地下的设施尽量建在地下，如仓库、车库及部分医院、生产车间等。”
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