第12卷 第2期 2012住 中 国发展 V01.12 No.2 Apr.2012 5 4月 China Development 市场与创新融合 ——资源型城市转型发展的新路径 吴春梅 ,陆 唏 ,徐 清 (1.安徽大学,安徽合肥230001;2.淮南市田家庵区政府,安徽淮南232001;3.致公党安徽省委会,安徽合肥230001) 摘要:安徽淮南在推进转型发展过程中,积极探索多种环境治理模式,使资源型城市转型迈出了可喜的一 步。该文阐述了淮南市通过建设潘集区后湖生态园,探索出一种沉陷区综合治理的新模式,使创新精神、市场思 路、经营理念三者有机融合,通过科学规划、政府引导、市场运作,达到社会效益、经济效益和生态效益共赢。在此 基础上,该文认为这些经验将对采煤沉陷区综合治理具有普遍指导意义。 关键词:市场创新;转型发展;路径 中图分类号:X2 文献标识码:A 文章编号:1671—2404(2012)49—0005—05 1 前言 沉陷区问题是中国资源型城市发展面临的共同 问题。作为重要煤电化基地之一的安徽省淮南市, 在煤炭产业快速发展的同时,也遗留了大量的采煤 沉陷区。 路、经营理念的有机融合,通过科学规划、政府引导、 市场运作,实现了提高土地效益、拓展发展空间、保 障农民利益的“三赢”。这一模式对采煤沉陷区综 合治理具有普遍指导意义。 2探索建设资源型城市转型发展——后湖 生态园的基本路径 建设后湖生态园是潘集开展采煤沉陷区综合治 理、积极探索资源型城市转型发展的新举措。通过 对后湖村一万亩的沉陷土地进行集中规划、整理、开 潘集区是淮南土地面积最大和煤炭资源最为丰 富的县区,也是淮南煤电化建设的主战场。该行政 区划内有5个国有大型国有煤矿,年产煤炭近2 000 万吨。据资料统计,到目前为止,潘集区已形成沉陷 区7万多亩,占全区耕地总面积的近1/5,沉陷区涉 发和利用,实现沉陷区的“废地再利用”,把采煤沉 陷区建成农业开发区、旅游风景区,集生态、观光、休 闲、旅游为一体的现代农业产业园区,最终做到沉陷 不荒废、农民失地不失业、失地不减产,以期达到生 及人口达7万余人,占全区总农村人口的1/4,而且 新增沉陷区面积仍以每年2 000亩左右的速度增 加。 采煤沉陷区的治理一直是困扰中国煤炭资源型 城市发展的一个棘手问题。淮南市在为煤炭企业服 务、保障企业安全生产的同时,以科学发展观为指 导,把采煤沉陷区群众的搬迁安置、实现安居乐业作 为一个重大课题进行深入研究,并确定选择潘集区 态植被得到恢复,土地资源得到持续有效利用。 2.1将生态开发、资金整合与沉陷区综合治理有机 融合,提出“后湖模式”的农民生产合作社发展新方 向 一是科学编制后湖项目实施区规划。按照“因 探索试点。经过三年的艰难探索,潘集区委、政府在 泥河镇后湖村开展沉陷区治理试验取得了良好的社 会、经济、生态效益,一个崭新的采煤沉陷区综合治 理发展方式——“后湖模式”已然成型。 地制宜、统筹规划、突出重点、集中投入”原则,紧密 结合全区产业发展实际,在泥河镇约万亩相对稳沉 的采煤沉陷地的总体治理规划中,一、二期工程计划 治理4 000亩主要在后湖村。为了顺利实施后湖项 目实施区工程,高起点编制总体规划和控制性详规, 充分考虑生态建设、农业生产和旅游服务业相互配 “后湖模式”的经验体现在创新精神、市场思 收稿13期:2012—04—06 作者简介:吴春梅,副校长、教授、博导,主要从事区域经济史等 方面的研究;陆唏,副区长,主要从事产业经济学和经济法等方面的 研究;徐清,副调研员。 套,功能分区,做到生态林、精品农业、生态旅游和休 闲娱乐合理配置,形成“一园六区”。特别在土地流 转方面,确定“公司+合作社+农户”的方案和“三 6 吴春梅等:市场与创新融合 不三明显”的发展目标,即:土地权属不改变,沉陷 土地不荒废,失地农民不失业和生态环境明显恢复, 土地产出明显提高,农民收入明显增加,得到项目区 农民群众普遍认可。 二是创立项目区协作共管的新机制。首先是建 立支农资金使用决策机制,加强支农资金项目的立 项、审批、验收全程监督,形成政府主导、财政牵头、 部门协作、齐抓共管的新机制。其次是建立相应的 分工协作机制,细化部门职责,明确任务分工,形成 在同一项目区资金“统分”结合的联系制度,各类专 项资金按原渠道进行管理,原部门承担的管理职责 保持不变。第三是采取市场化运作方式,在项目区 具体建设经营中,政府的职责是努力做到引导不越 位,服务不缺位。 三是制定项目发展规划和资金管理办法。充分 发挥政策导向和财政资金杠杆作用,在资金投入上, 采取“直接投资”、“以奖代补”、“财政贴息”等多种 方式,将整合资金直接投放于项目区农田水利、道路 等基础设施建设,带动和吸引多渠道、多层次资金投 入,集中整合支农资金投入后湖项目区。吸引和鼓 励受益农民、社会各界通过建设多种经营项目区,对 项目区龙头企业采取税收优惠、贷款贴息等扶持方 式,支持龙头企业扩大生产规模,增强企业带动能力 和辐射效应,推进农业产业化项目建设。 四是创立沉陷区生态发展农业合作社新模式。 尊重农民群众意愿,让农民成为项目实施主体,把促 进农民增收作为成事关键。按照“政府引导、农民 自愿”原则,经过村民代表大会讨论,在自愿的基础 上,农户以沉陷在水下的土地入股,成为合作社社员 (股东),组建农民生产合作社;自主经营管理核心 示范区;鼓励、吸引群众自愿入股、承包经营园区项 目。同时,积极搭建土地流转平台,将项目区分散的 土地集中经营,开展特色养殖、种植,提高土地收益 和农产品附加值。 “公司+合作社+农户”的“后湖模式”,一是对 沉陷地的开发利用突破了土地的原有界线,但土地 的所有权和使用权不变,土地复垦前就已经确权登 记,由村里登记造册,明晰产权,新增加土地主要用 于农业生产,用途不改。二是每年把合作社盈利的 60%作为人股农民的红利,30%用于扩大再生产, 10%用于管理。三是收益分配兼顾承包人、村民、合 作社生产管理三方利益,既调动了承包人的积极性, 保障了村民的利益,也保证了合作社生产的延续性。 2.2沉陷区生态发展后湖生态园区的主要做法 潘集区党委、政府始终坚持“政府引导、统一规 划、分步实施、因地制宜、项目支撑、群众参与、合作 管理”的总体思路,积极探索采煤沉陷区综合治理 新路径。 第一,政府引导,规划先行。采煤沉陷区治理是 加快沉陷区生态恢复、增加农业收入、统筹解决失地 农民问题的重要途径。区党委、区政府领导在统一 思想、形成共识的基础上,成立了领导小组,专人负 责。项目区按照“宜农则农、宜林则林、宜鱼则鱼、 宜游则游”的原则,建设主、支渠配套工程,对排除 积水的沉陷地复垦还耕,对无法排除积水的沉陷坑, 规划出积水区挖鱼塘,将挖鱼塘后的弃土垫地低洼 地,改造成农田。拉煤矸石围塘铺路、修垫简易路、 建成旱能浇、涝能排的养殖、种植生态农业系统。 第二,项目支撑,综合开发。积极争取沉陷区治 理项目,先后谋划整合了48个项目,主要包括支农 资金整合捆绑使用试点项目、国家煤矿塌陷地复垦 项目,2005、2006、2007年农业开发土地复垦项目、 土地置换项目和今年的市级土地复垦等项目。这些 项目和资金都集中用在后湖生态园区的建设上。 第三,能人领衔,合作经营。为实现效益最大 化,对沉陷区进行有效经营管理,对治理出的土地实 行合作化经营。2009年4月,“淮南市潘集区泥河 塌陷区生态农业发展合作社”、“泥河生态发展公 司”在后河村正式成立,“公司+合作社+农户”的 经营模式就此确定。三者各负其责,合作社负责集 中流转农民的土地,并对农民进行技术培训和指导; 公司是园区的管理主体,负责生产、经营管理。农民 以土地人股,是公司的股东。目前,合作社和公司这 两个法人机构已经正式挂牌运行。为更好地完善民 主决策机制,规范内部管理制度,合作社建立了社员 代表大会制度,建立了民主理财制度、档案管理制 度、现金管理制度、固定资产管理制度等,设立理事 长、理事、监事长等职务,后湖村党支部书记李传富 被选为合作社的理事长,严格按照《中华人民共和 国农民专业合作社法》操作运行。 第四,土地入股,收益共享。全面开展后湖村的 土地流转工作,成立土地流转管理服务站,规范土地 经营流转行为,依法调解村内的土地流转纠纷,稳妥 化解矛盾。沉陷地的开发利用虽然打破了原有土地 吴春梅等:市场与创新融合 7 界线,但土地所有权属和使用权不变,土地复垦前就 已进行确权登记,谁家的土地还是谁家的,农民以土 地入股,村里登记造册,颁发证书,明晰产权,解了农 民后顾之忧;新增耕地主要用于农业生产,用途不 改,体现了土地整理的目的。农民原来享有矿上的 青苗补偿费不减,还享有以土地入股的红利,增加了 收入。这些以人为本、维护农民利益最大化的措施 极大地调动了失地农民参与的积极性,目前已有 212户村民以沉陷的土地入股,成为合作社成员,全 村4 000亩的土地流转手续已全部办理完毕。合作 社又把整理出的台田和鱼塘出租给致富能手,让他 们进行自主经营。入股成员享受按入股地亩数的股 份分红,农户在园区务工还可获得工资收入,多渠道 地实现了农民增收。 园区盈利的60%作为人股村民的红利,30%用 于园区的再生产,10%用于公司和合作社的办公管 理费用。富有创造性的“公司+合作社+农户”模 式,实现了土地经营的有效流转,公司、合作社和农 户三方也真正实现了收益共享。参加合作社的失地 农民除可得到公司“分红”外,每年每亩可获得煤矿 1 150元的青苗补偿,参与公司劳动的,还有近千元 的工资收入。 第五,市场运作,风险共担。把沉陷土地集中开 发利用,采取多方合作的形式来经营,科学规划,市 场化运作,避免一家一户经营规模小、生产条件和先 进技术难改善、难提高的弱势,大大降低了农民的市 场风险,同时规避了由政府承办、大包大揽,有投入、 无人负责的现象。加大沉陷土地连片开发力度,采 取市场化运作方式,将开发出的台田和精心养鱼塘 对内由能人大户承包,对外进行招商引资,拓展生态 农业发展空间。 第六,多渠道融资,矿地共建。生态园区的建设 需要大量资金,后湖生态园区以项目融资为主,辅以 经营主体(公司)的投入、财政扶持和社会捐助等四 条渠道。下一步将面向社会招商引资,探索争取淮 南矿业集团投资共建。 2.3后湖生态园功能区建设已经取得了良好的阶 段性成果 “宜渔则渔、宜耕则耕、宜游则游”,后湖村在沉 陷区的治理过程中,坚持做到生态建设、农业生产和 旅游开发相配套。合作社确立了以发展生态农业为 起步,逐步建成集生态、观光、休闲、旅游为一体的多 功能现代农业产业区。对能够排除积水的塌陷地复 垦还耕;对无法排除积水的塌陷坑,挖鱼塘养鱼;用 弃土垫洼地造田,拉矸石围塘铺路,进行田、沟、路、 渠、林综合配套建设。 经过三年努力,目前已疏浚、开挖沟渠98条 33 000米、防渗渠5条6 000米、防渗农渠7条8 000 米,修建3米宽沙石道路17条25 000米、6米宽柏 油路3条4 000米,建设配套建筑物398座,修建电 站6座,栽种林网植树5万株。通过综合治理,新增 耕地6 080亩,修成养殖水面3 300亩,建成农业开 发项目1 360亩,形成旱能浇、涝能排的养殖、种植 生态农业系统。一个昔日荒芜的塌陷“水泽”,摇身 蜕变为阡陌交错、土地平整、充满生机的美丽乡村田 园。 在经过综合治理后的土地上,后湖村开始大作 生态农业“文章”:水生蔬菜区400亩,种植早春酥 瓜、黄瓜、茭白、莲藕;果蔬区200亩,大棚种植早春 酥瓜、黄瓜、番茄以及种植油桃、葡萄;花卉苗木区 300亩,育植杉木、兰木、桂花、腊梅等花木;特种养 殖区200亩,养殖特种水产和特种禽类;休闲区260 亩,开展瓜果采摘等“农家乐”旅游,初步形成了水 产养殖、水生蔬菜、设施园艺、果蔬采摘、花卉苗木、 农业试验区、生态农庄、展示区建设、休闲娱乐区、生 态公园等“后湖模式”的十大支柱产业。 2.4以生态恢复发展为主题,以公司市场经营为载 体,社会、生态和经济效益日益显现 后湖生态园区的发展主题:植被恢复,土地再利 用,农业的生态区,生态的旅游业,让后湖经济稳定、 高效、持久的发展。在3年的沉陷区治理中,后湖村 科学编制农业生态园区建设规划,通过“公司+合 作社+农户”有效解决了采煤沉陷区“沉疴”,使生 态环境得到修复,农民收入得到增长,社会更加稳定 和谐。后湖村还并被命名为“淮南市市级文明村”。 据统计,后湖生态园区就地吸纳后湖村100多名农 民就业,成为合作社“工人”,每年新增集体收入l0 万多元,全村农民年人均增收800元。后湖生态园 区“一区十园”功能区已初具规模,社会效益、生态 效益和经济效益初步显现。 生态效益方面。满园生机又获重见。走进园 区,立刻感到植被得以恢复,绿树成荫,道路整齐,小 桥流水,长廊回环。水生蔬菜区内茭白丛丛,莲藕长 势正旺,荷叶田田,铺满水面,朵朵莲花跃出水面,水 吴春梅等:市场与创新融合 鸟不时从水面掠过;农业实验区的水稻秧苗在阳光 下闪耀着绿色的光芒,它预示着金秋的丰收;果蔬采 摘区硕大宽敞的塑料大棚内,各种时令瓜果溢彩飘 香;花卉苗本区内品种各异的芳香植物和彩叶植物 五彩斑斓,芳香阵阵。治理后的后湖生态园区处处 呈现出大自然的勃勃生机。 经济效益方面。园区以前荒芜和半荒芜的土 地,已全部变成可耕种利用的土地,经济效益初步呈 现。据统计,2010年生态园区150亩酥瓜季,亩收 益8 000—10 000元;1l0亩大棚蔬菜,亩收益7 000 元,设施园艺区的草莓,亩平均增收18 000元左右。 另外,380亩花卉苗木区、350亩水生蔬菜区、1 300 亩水产养殖区、1670亩农业试验区等都表现了良好 的后发优势。沉陷区整治前,失地农民的收益仅有 单一的青苗补偿费,收人低,现在除青苗补偿费收入 外,又增加了在生态园区内的承包收入(有的承包 大棚,有的承包果园管理等)、土地入股分红收人和 进入园区劳动的务工收入(常年在园内打工者有70 多人,Et均收入在50—70元)。新增收入提高了后 湖村的人均年收入,从原来人均年收入全镇最低一 跃成为全镇最高,现在后湖村农民人均年收入已达 到8 000元,基本上实现了“土地沉陷不荒废,农民 失地不失业,失业不减收”的既定经济目标。 社会效益方面。良好的生态效益和经济效益, 使后湖村农民得到了实实在在的好处,它像一剂润 滑剂,润滑了地矿关系,润滑了干群关系,社会矛盾 减少了,上访的减少了,以前干部下乡,就挨骂遭围, 弄得干部不敢下乡,现在干部下乡群众热情招待,笑 脸相迎,围着干部问长问短,干群关系也和谐了。用 后湖百姓的话说:“干部一动弹,咱们就挣钱。”后湖 沉陷区治理取得的初步成功可谓是采煤沉陷区治理 的破茧之作,受到了从中央到地方各级领导的高度 评价,并将之称为“后湖模式”。 3 “后湖模式”的启示和创新意义 第一,创新精神是“后湖模式”诞生的前提。在 实施沉陷区复垦时,后湖不唯复垦而复垦,而是广泛 借鉴各地发展生态农业、成立农合组织、推进土地流 转、发展规模经营的先进经验,以复垦为契机,通过 成立农村合作组织,把农户组织起来,积极发展规模 农业、生态农业、高效农业和观光农业。正是这种立 足实情求创新的创新精神,实事求是谋发展的务实 作风,催生了“后湖模式”,采煤沉陷区治理也闯出 一条新路。 第二,市场的思路是“后湖模式”发展的基础。 瞄准市场建项目,是“后湖模式”取得成功的第一 步。城市居民13益旺盛的休闲消费需求,为后湖生 态园发展观光农业奠定了市场基础。正在推进的城 市大建设,为后湖生态园发展花卉苗木业提供了消 费需求,而它的区位优势,为后湖生态园发展蔬菜和 养殖业构筑了销售渠道。社会主义市场经济条件 下,沉陷区治理、农村经济发展都必须突出市场导 向,以市场的思路谋划发展,以市场的办法解决问 题。 第三,工业的理念是“后湖模式”成功的关键。 借鉴工业规模经营理念,培育区域龙头企业,实现规 模经营;借鉴工业资本运营理念,变土地为股份,招 商引资,增加农业投入;借鉴工业项目运作理念,抓 好农业项目的储备、申报、建设和管理,用好的项目 争取资金,吸引投资;借鉴工业社会协作理念,创新 农村合作经济组织,变农户小生产为社会化大生产; 借鉴工业市场营销理念,市场调研引路,选准农业品 种,发展农业产业化。后湖村以工业的理念、机制和 办法发展农业,走出了一条转变农业发展方式、促进 农业结构优化升级、构建现代农业产业体系的道路。 创新的理念、市场化的运作方式无疑是“后湖 模式”成功的两大基石。后湖沉陷区治理聚集动员 各方力量,从融资到经营都创新了理念,创造出全新 的发展模式。如农民土地入股、项目支撑、农民项目 资金捆绑使用、能人领衔、合作经营、市场运作、风险 共担、利益共享,最终形成了“公司+合作社+农 户”的创新模式。治理后的沉陷区不仅仅是恢复了 传统的农业区,而是形成一个集生态环保、农业观 光、乡村旅游、休闲娱乐为一体的新型的现代化农业 产业园区。 多少年来,中国煤炭开采地区对沉陷区的治理 鲜有成功案例。推广“后湖模式”,沉陷区综合治理 应大有可为、大有希望。也正因于此,“后湖模式” 的成功经验,对全国的采煤沉陷区应将具有示范、指 导意义 参考文献 [1] 王诚.资源型城市经济的发展与转型——淮南市推进 城市现代化的战略思考[J].资源与产业,2OO8(6). 吴春梅等:市场与创新融合 9 崔木花,等.安徽省发展循环经济的意义及构想[J] 吴兰.“能源之都”安徽淮南做“四煤”文章破解转型 资源与产业,2009(11). 难题[EB/OL].中新网,2010—12—22. 杨继瑞.资源型城市转型:重生、困境与路径[J1.经济 理论与经济管理,2011(12). The Integration of Market and Innovation:The New Path for Transformation and Development of Resource—based Cities Wu Chunmei ,Lu Xi ,Xu Qing (1.Anhui University,Hefei Anhui Province230001,China; 2.Ti。njiaan District Covernment of Huainan,Huainan Anhui Province232001,China; 3.Anh『上 Pro nc 0f Committee of China Zhi Gong Party,Hefei Anhui Province230001,China) Abstract:As a typica1 resource—based city,Huainan,located in Anhui province,has made signiifcant a— chievements in the transf_0肿ation development process by exploring multiple environmental management Patterns・ This paper elab0rates on Huainan g successful experience,which has carved a new path for the comprehensiVe treat。 ment 0f sinkh01es in coa1 mining areas by establishing the Back Lake Ecological Park in Panji district and provided with a c0mm0n guidance for the comprehensive treatment of coal mining sinkholes to achieve the win—win sltuah0n sociallv.econ0mically and ecologically through scientiifc planning,government direction and market叩emt 0n・ Key words:market innovation;transformation development;path