——以广州市规划局为例
胡 海
【摘要】广州市规划局信息技术作为发挥规划工作的“龙头”指导作用的重要助推器，利用新技术
不断增强规划对建设的现实指导性，为广州“新型城市化发展”服务。利用新技术更好辅助城乡规划管理和决策，提高城乡规划管理的有效性，建立更加开放透明的公共参与平台和市民监督系统，更好地做到政务公开和公众参与。
【关键词】城乡规划；“三规合一”；数据共享；新技术应用；大数据
1．引言
“新型城市化发展”是指在科学发展观的指导下，以新型工业化和现代服务业为产业基础，以现代交通通讯网络为物质技术手段，形成大、中、小城市和城镇四个层次，充分发挥各自的特点和功能。其目的是城乡统筹、城乡一体化发展、城市带动农村，从而形成国民经济全面、和谐、可持续发展的城市化道路。其核心是城乡和谐发展、共同富裕、可持续发展。
广州市规划局充分认识到现代信息技术重要作用，将信息技术作为发挥规划工作的“龙头”指导作用的重要助推器，利用信息技术不断增强规划对建设的现实指导性，为广州规划决策服务。下面，以广州市规划信息化建设为例说明信息技术成为广州实现 “大战略、大平台、大管理”工作思路的重要保障。
2.“三规合一”是广州走新型城市化发展道路的重要抓手，信息技术是实现“三规合一”的重要手段。
全面分析和统筹协调“三规”的主要内容、规划目标和重点、实施管理机制等，完成“一张图”、一个信息平台、一个协调机制、一个审批流程、一个监督体系、一个反馈机制等六大工作内容，构建具有广州特色的“三规合一”综合性协调管理决策机制（以下简称“六个一”）。
2.1规划整合，形成“一张图”。
全面梳理“三规”内容，对“三规”各自确定的发展目标、发展规模、用地指标、用地布局
空间差异等进行分析，设计“三规”衔接的规划编制标准、编制体系、编制路线；将“三规”所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等多元化的信息融合统一到一张图上，兼容广州坐标系和国家坐标系；通过用地分类标准梳理、边界整合等技术手段，以“三规”为主体，并充分考虑环保、文化、教育、体育、卫生、农业、林业、园林、水务、交通、电力、消防、城市管理等部门的专业规划，逐步实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度的“六统一”，通过全面比对、按区分配、布局调整，消除“三规”及各部门专业规划间存在的矛盾和差异，实现城市建设用地“一张图”管理，在“一张图”中划定基本生态控制线、基本农田保护控制线、城乡建设用地控制线、产业区块范围控制线“四线”，加强对基本生态用地和城乡建设用地的控制，引导产业集聚进园。提升城市精细化管理水平，提升“三规合一”对增强城市社会发展、体制创新、文化建设等软实力的支撑和保障作用。
2.2智慧管理，搭建一个信息平台。
依托广州超级计算中心，搭建信息联动平台。近期充分利用“广州市建设项目审批信息共享平台”和“数字广州地理空间框架”的现有成果，建立一个“三规”管理信息互通机制，实现部门间信息共享，将各规划叠加，并协调消除各规划存在的矛盾。远期将涵盖城乡规划建设、重大项目、土地资源（含土地储备）、环境保护、交通等涉及空间要求的信息要素叠加，建成全市统一的信息联动平台，便于发改、规划、国土、建设、环保、水务、交通等部门审批过程中及时沟通，为建设“智慧城市”、实现“多规”统一、高效的管理提供信息技术支撑。
2.3多部门参与，构建一个协调机制。
构建一个由市政府统筹、多部门参与的协调咨询的工作机制。由领导小组办公室定期组织多部门联席会议，协调各部门规划立项、规划编制、规划审查及实施管理中出现的矛盾等问题；并制定一套部门间协作的管理流程，制定协调消除“三规”管理过程中存在的矛盾的原则和方法；根据工作需要，将各部门提出的重大问题，提请领导小组审议、决策。
2.4管理创新，建立一个审批流程。
按照深化行政审批制度和机构改革的要求，以统一的信息联动平台为技术支撑，创新政府管理方式，建立一套全市统一的建设项目审批与规划用地管理的办事规章。整合建设项目审批管理流程，精简行政审批事项，简化办事环节，改善整个城市投资环境，保证各部门规划编制、实施、管理及更新过程中的有效衔接，提高行政运行效率和公共服务水平。
2.5廉洁高效，建立一套监督体系。
建立一个监督体系，督促检查“三规合一”各项工作的落实，对工作中涌现的新问题，落实责任部门并督促解决。加强廉政风险预警防范机制建设，制定针对性的防范措施，并逐
步立法为“三规合一”建立法律法规的保障制度。同时，建立起“三规合一”实施评估、检讨和监控制度，按照“三规合一”一张图的要求，各部门间互为监督，评估“三规合一”的实施效果并提出完善措施。
2.6动态更新，建立一个反馈机制。
通过建立动态更新机制，将规划数据、审批信息、实时现状即时纳入信息联动平台，实现建设项目审批发改、规划、国土、环保等部门的业务协同机制，并将经领导小组协调后的情况和结果及时反馈到各部门。
现广州花都、白云、天河、萝岗、南沙5个试点区已于今年9月下旬初步完成“一张图”整合工作，包括卫星影像图、土地利用总体规划图、控制性详细规划拼合图、“两规”建设用地差异分析图、“三规合一”规划图、“三规合一”远景规划图等六张图纸。
下一步，广州市将围绕实现2013年底，完成全市“一张图”整合工作，构建信息联动平台，2015年底实现“多规融合”的目标，以规划整合、信息共享、协调统筹为工作重点，推动“三规合一”工作全面铺开并取得显著成效。
3．以信息化技术支撑，实现广州市规划成果信息共享
在依托现有规划信息化基础实现法定规划、专项规划、规划行政许可信息与控规信息的联动的基础上，加强项目信息集中管理，建设集规划编制工作动态、项目综合信息、专题信息、成果信息共享等功能于一体的规划成果知识库，探讨全市城乡规划及其他专业规划信息的共享机制，实现部门之间协同工作，提高政府管理的效率和建设节约型社会。
3.1成熟的控规动态更新机制为基础
经多年积累，广州市规划局已建成内容丰富的“规划编制成果信息资源库”，并建立了一套规划系统内信息共享和动态更新机制。资源库内容主要包括：（1）规划成果文档库；（2）法定规划（如总规、控规、村庄规划）、专项规划地理信息数据库；（3）规划管理“一张图”；实现了法定规划、专项规划、规划行政许可信息与控规信息的联动，为广州市、规划局领导、编研中心、规划编制单位等提供了技术支撑平台，在广州市规划编制和日常审批管理工作中发挥着重要的信息支撑作用。
3.2建设规划成果知识库实现规划系统内项目信息全面共享
为了适应广州市委市政府新型城市化建设要求，广州市规划局近两年开展了大量规划编制工作，包括总体规划、控规全覆盖、重点地区控规和城市设计、村庄规划、专项规划等，仅2012
年就有180余项在编项目。规划编制项目往往编制周期长、涉及部门多、中间调整审批环节多、成果庞杂，对于如此大量的项目，迫切需要一个平台能够将所有项目的信息集中管理起来。而且，大量积累多年的花费重金编制的规划成果若因不能形成“知识库”以随时调用，是对财政支出和专业技术人员智力劳动的巨大浪费。信息化的最大效益来自信息的最广泛共享、最快捷的流通和对信息进行深层次的挖掘。建立一个集规划编制工作动态、项目综合信息、专题信息、成果信息共享等功能于一体、全面公开共享的规划成果知识库十分必要。
广州市规划系统正努力建设该知识库，以发挥规划信息的最大效益。规划项目信息共享的具体内容和形式包括：（1）规划项目进展动态提示：有关规划项目的公告、通知和新闻等动态，如会议、行动、工作方案、召开会议、决议、领导指示等；（2）规划项目综合信息概览：在编规划项目的总体、宏观情况，例如战略规划、总体规划、控制性详细规划、专项规划、村庄规划等各类在编项目信息简介、一览图（表），以及项目进展情况等信息；（3）规划项目专题信息：根据规划管理、汇报等不时之需，分类、分时段整理的专题信息，例如涉及某一特定区域的所有在编规划项目一览、某类（如控规）项目覆盖区域一览、已终审项目一览；未结题项目一览以及专题统计分析报告等。
这个知识库的效益体现在三方面：
（1）有助于市领导和局领导随时掌握规划编制项目信息，辅助全市统筹和高层决策； （2）各设计单位及时了解对方的规划编制进展情况，共享成果，实现统一规划、协同规划；
（3）运用信息化技术组织成可随时调用检索的知识库，为规划编制和管理提供信息共享。
3.3努力探讨全市规划相关部门与专业信息共享与工作协同
在一定的政策体制、激励措施和安全保障的基础上，共同使用政府信息资源，对提高公共管理和公共服务的水平和质量具有重要意义。在规划系统内部规划信息共享的基础上，我们特别关注规划部门与城乡建设各相关部门的合作。广州市规划局正在努力探讨实现全市城乡规划及其他专业规划信息的共享，以实现部门之间协同工作，提高政府管理的效率。
我们正逐步建立完善相应机制，包括对规划系统外的资料进行长效和及时收集的机制、资料信息专业审查和技术对接机制和信息分层共享机制等。其中，各部门与城乡规划密切相关的规划成果纳入规划编制成果信息资源库，能够落实地理位置的则录入地理信息数据库。根据应用需求，将这些信息选择性地发布到规划局信息共享平台、市建设项目行政审批信息共享平台、“三规合一”信息联动平台等提供给规划系统或广州市其他部门共享使用。通过上述机制和手段，广州市得以实现城乡建设各方面、各部门规划信息的共享，努力做到各方
面、各部门规划方案、项目进度、成果和实施等全方位的协调。这同时也是构建节约型社会的需要，将带来良好的经济效益。
4．以“阳光规划”为目的，建设阳光规划信息发布平台是广州规划局引领广州走新型城市化道路的必然要求。
4.1坚持按照信息公开为原则，信息不公开为例外的要求，建立建设阳光规划信息发
布平台，打造基于公众需求的规划电子政务网站群是一个保障群众利益和知情权的有效手段。是借助公众智慧参与广州城市规划设计，保障公共利益的有效路径。同时也是广州市规划局走“新型城市化发展”发展道路，由专家规划向公众共同规划转变的必然要求。
4.2建立完善的规划信息公开制度，做好政务公开，打造阳光规划信息发布平台还有
四大好处：
1．能规范行政权力行使过程（包括：行政决策、行政审批、行政执法、社会管理、公共服务）。
2．能规范制作行政权力行使过程和结果的信息，包括保密审查和公开属性界定过程。 3．能加强规划公开宣传阵地的建设：网站作为规划局唯一面对公众的权威媒体，经营的好坏，关系老百姓满意度。
4．能够完善网络问政的制度和机制（包括投诉、举报、咨询、质疑、求助、信访、建议和意见等，都与广州市民、企业息息相关。）
4.3重点加强与民生相关的规划项目公开，使得广州规划能为民谋利，取信于民。
5.总结
利用信息技术已实现广州规划局电子政务建设的跨越式发展，由于各部门共享共用软、硬件资源，不但提高了规划数据的使用效益，还解决了各部门之间信息资源不能共享、数据传输不规范等难题。
城市规划信息化的落足点是为了推进政府管理法制化和依法办事，规划管理推广应用新技术的效果就是要使制度建设见得更加规范化的促进政府工作。不管是以前的信息化、还是现在风行的“大数据”的挖掘和应用，新技术的应用其实质都是为了更好辅助城乡规划管理和决策，提高城乡规划管理的有效性，建立更加开放透明的公共参与平台和市民监督系统，更好地做到政务公开和公众参与。
参考文献：
[1]周宏文等，利用信息化技术辅助城乡规划效能监察，2012年中国城市规划信息化年会 [2]李宗华等，城乡统筹的武汉市国土规划行政审批平台建设研究 2012中国城市规划信息化年会
作者简介：胡 海，广州市城市规划自动化中心工程师，部长；中国城市规划学会新技术应用学术委员会，秘书长；中国城市规划协会规划管理专业委员会办公自动化专业组秘书长；中国城市规划协会网站顾问。
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