我国税收风险管理的发展和对策研究_基于银行业经验的比较分析视角

THEORETICALINVESTIGATIONNo󰀁6,2011General󰀁No󰀁158

我国税收风险管理的发展和对策研究

󰀂󰀂󰀂基于银行业经验的比较分析视角

刘󰀁󰀁超1,2

(1.中国人民大学财政金融学院,北京100872;2󰀁中国建设银行总行信息技术管理部,北京100033)󰀁󰀁摘󰀁要: 人少户多!是税收风险管理和银行风险管理面临的共同挑战。对税收风险管理的发展历史、现状和趋势进行了分析,并借鉴商业银行风险管理的成果和经验,提出了在组织架构、数据质量基础、量化管理技术、流程再造、风险预警、内部控制等方面对税收风险管理体系建设的对策建议。

关键词:税收风险管理;银行风险管理;债权债务关系;风险预警

中图分类号:F842󰀁󰀁文献标志码:A󰀁󰀁文章编号:1000-8594(2011)01-0104-04

󰀁󰀁一、我国税收风险管理的发展历程

1.改革开放前基本不存在税收风险问题。我国税收管理是改革开放以后随着1983年国营企业 利改税!的启动而逐渐发展起来的。在这之前,由于我国实行的是高度集中的计划经济体制,本质上是排斥风险的,是一种确定性经济,基本不存在风险管理问题。期间由于国营企业上缴利润制度的施行,税收在财政收入中的比重平均不到50%,除新中国建立之初的几年外,经济社会是在一种趋向 无税!的状态中运行的。1983年 利改税!改革成为了我国财政收入结构的分水岭,财政收入由此前的税收与企业收入并重转变为以税收为主。

2󰀁1994年分税制改革开始出现税收风险管理的萌芽。随着我国1993年十四届三中全会明确建立社会主义市场经济体制,推出金融、财税、投资、外贸、外汇五大体制改革,各类市场主体逐渐发展,开始有了税收风险管理的潜在需要。1994年的分税制改革是新中国成立以来具有全面性和结构性的一次根本改革,实现了 统一税法、公平税负、简化税制、合理分权!,组建了国家税务局、地方税务局两套税务机构,全面改革以增值税为主的流转税制,是中国税制建设的一个重要里程碑。

理念转变是实施税收风险管理的先导。国外兴起于20世纪90年代的政府重塑运动,主张以企业家精神改造政府部门,创建一个 花钱更少、效率更高!的企业型政府,将纳税人看做客户,把税务管理看做经营服务,将行政性管理理念转变为经营服务

收稿日期:2010-11-03

作者简介:刘超(1971-),男,山东鱼台人,博士研究生,工程师,从事风险管理研究。

󰀁

性管理理念,税务部门为纳税主体提供优质的纳税服务,将风险管理寓于税收服务之中。这些理念的逐渐引入,开始影响我国税收风险管理理念的形成。

3󰀁新世纪以来风险管理在税收征管实践中的理论探讨和应用渐次展开,总体尚处于起步阶段。2002年国家税务总局在联合国开发计划署(UNDP)专家指导下,制定∀2002󰀂2006中国税收征管战略规划纲要#,在税收征管中引入 风险管理!理念,首次正式提出 防范税收风险!。

2003年10月十六届三中全会之后开始的新一轮税制改革按照 简税制、宽税基、低税率、严征管!的原则进行,2004年改革出口退税制度,2006年取消农业税和深化农村税费改革,2007年统一内外资企业所得税改革基本完成,2008年开始初步实现增值税从 生产型!向 消费型!的转变,2010年5月国务院批准明确了资源税、房产税、个人所得税等六大税制改革工作。新一轮税制改革,实现了流转税和所得税双主体并重、内外资税制的最终整体统一,为税收风险管理奠定了政策制度基础,从而更好地适应社会主义市场经济的发展。

近年来,风险管理在税收征管实践中的理论探讨和应用方兴未艾。2008年12月全国税务工作会议提出要 加强税收风险管理!,2009年6月全国税收征管和科技工作会议提出要 确立信息管税思路,树立税收风险管理理念!,2009年7月全国税务系统纳税服务工作会议提出要 加快税收风险管理机制建设!(王迎春等,2009),税收风险管理作为一个全新的理念受到越来越广泛的关注。

104总体来说,我国真正开展税收风险管理的历史比较短,仍处于起步阶段。

󰀁󰀁二、我国税收风险管理的发展趋势及特点1󰀁随着市场经济的发展,纳税主体日益多元化,纳税人税收遵从风险无处不在。随着我国市场经济的发展,对税收风险管理的内在要求愈来愈强烈。按照宽税基、低税率的要求,由主要对经济领域征税向对全社会征税的转变,税源管理范围日益扩大;纳税主体由单一的国有、集体所有制企业为主转变为各种经济形式主体,市场主体日趋多元化和差异化,纳税主体数量多且情况复杂,税务工作中新情况、新问题层出不穷;个人收入分配差距越来越大,收入来源日益多样化,纳税人流动性增加;经营方式多样化、经济业务和交易手段不断创新,涉税业务日益丰富,企业投资多元化,导致涉税行为复杂化、专业化、隐蔽化,税收信息不对称问题明显加剧,税收征管工作的难度大大增加。

2󰀁集团化、国际化和信息化的高度发展,不断产生新的税收风险。大型企业集团关联交易价格直接影响企业所得税和流转税风险;国际贸易的增长、电子商务的发展、就业模式的变化、合同数量的增长、经营结构和金融产品的创新、税收策划的商品化,以及地下经济和网络经济的迅速兴起,这些都大大地增加了税收遵从风险。此外,国际化、汇率波动增加了进出口关税和出口退税风险。

3󰀁面临的税收制度和税收执法风险日益突出。我国税制结构中的深层次问题不断显现,增值税转型、内外资企业所得税合并、个人所得税制度调整,可能新增的房地产等财产税、资源环境税、对电子商务和数字化产品征税都增加了我国未来税收收入增长中的变数。我国税收法规有些规定过于原则或缺位,自由裁量权过大,导致我国税收制度风险较大。地方政府干扰因素、政府支出因素,纳税人维权意识不断增强,各种名目的税收筹划,纳税人负担较重、遵从成本较高、税法威慑力不强、违法成本较低,地方社会风俗和习惯等因素也导致征税人执法风险无时不有。

4󰀁直接税税收收入占比将越来越大,个人、中小企业风险管理重要性日益提升。对于税收业务,减少流转税等间接税,以直接税󰀂󰀂󰀂所得税尤其是个人所得税为主体,是世界税制变迁的一个重要方向,在发达国家,个人所得税占国家税收的比重一般都高达40%以上,如美国2008年个人所得税占联邦税的57%。虽然我国个人所得税收入目前占税收收入的比重只有7%,但潜力较大,如何实现和加强个人、个体户、中小企业等数量繁多的纳税主体的税收风险管理,对加强税收征管具有现实和长远意义。

5󰀁 人少户多!将是税收风险管理面临的长期挑战。有限的征管资源与纳税人数量日益增加、税源

税基日益扩大的矛盾愈来愈突出,如何通过引入税

收风险管理理念和方法,推进税收管理精细化、科学化,将有限的征管资源优化配置到风险高、税款流失可能性较大的地方,以最大限度地促进纳税遵从度的提高,是税收工作越来越强烈的内在要求。󰀁󰀁三、税收、银行业风险管理比较与经验借鉴商业银行风险管理由来已久,对1929年金融危机的反思产生了最初的金融风险理论,20世纪70年代以来以风险计量和资本配置为中心的现代金融风险管理迅速发展。就其本质而言,税收风险管理和银行风险管理拥有诸多相似之处:第一,税收作为 法定之债!(周刚志,2010),征纳双方形成的公法上债权债务关系,与商业银行和贷款客户的债权债务关系十分类似。第二,不管是税收流失风险还是贷款违约风险,很大程度上是由于征纳或借贷双方信息不对称造成的,两者都需加强对纳税人或客户信息的采集,实现基于数据和事实的管理,同时增加其失信成本。第三,纳税遵从风险和银行信用风险两者都是债务人不能按时足额还本付息或足额纳税而给债权人造成损失的可能性,也称违约风险。税收风险与银行信用风险类似,理论上也可以从违约概率(PD)、违约损失率(LGD)、应税规模敞口(或违约时风险暴露EAD)、时间期限(M)等维度来量化。第四,税收执法风险和银行操作风险两者都是由人员、系统、流程和外部事件四个风险来源造成的直接或间接损失的风险,包括法律风险和IT风险。

鉴于税收风险管理和银行风险管理本质上拥有以上诸多相似之处,同时国际主流商业银行对风险管理研究和实践历史较长、经验较为成熟,国内银行近几年随着新资本协议实施,已初步完成全面风险管理体系的建设,风险管理工具发展迅速、应用效果也较为明显,可资借鉴的商业银行风险管理成果和经验包括:

1󰀁全面的风险管理组织体系。目前商业银行一般都设有规范的公司法人治理结构、风险管理部门、内部审计部门和法律事务部门及相关业务职能部门,并在董事会层面设立专门的风险管理委员会。全行设立独立的风险管理部门,负责信用、市场、操作三大风险领域的风险管理政策制度的制定、风险计量工具的提供,分析风险所在区域和部位,为风险控制提供依据。有些先进银行在风险管理部下设有专门的市场风险管理二级部门或者操作风险管理二级部门。

2󰀁高度重视数据质量和量化管理技术的运用。随着新资本协议的实施,国内银行已经比较重视数据积累和数据采集质量。拥有专职的信用、市场、操作、利率风险计量团队,进行风险计量模型开发,针对不同行业、不同客户类型研发各类差别化、针对性强的评级评分模型。比如,针对一般公司、事业法

105人、集团客户、房地产、金融机构、项目融资、小企业研制不同的PD评级模型,针对零售客户研制个贷、信用卡等不同产品的申请评分卡、行为评分卡、催收评分卡等不同的统计计量模型。这些团队还负责模型使用效果的动态监测、模型验证和跟踪升级,使得计量模型具有良好的模型稳定性和风险识别效果,实现客户的细分和精细化管理。

3󰀁将风险管理融入业务流程,强化风险计量成果在业务经营中的应用。商业银行风险管理并不是完全独立于业务流程系统之外建立一套独立的风险管理系统,而是将对客户评级、零售评分引擎、风险分类、押品估值等风险计量成果,同风险管理政策制度、规则一起,融入银行授信业务流程系统,实现风险关口前移,在业务流程中控制风险,实现覆盖风险识别、计量、缓释、监测、控制、报告六大环节的全流程管理。后台数据仓库决策支持类系统风险计量分析的结果,每日反馈至前台业务流程系统,支持授信审批、限额管理、边际经济资本、产品定价等前台业务的发展。同时,加强业务流程系统风险管理第一道防线,强化流程中关键风险点的管控,完善 机控体系!,提高内控管理水平。

󰀁󰀁四、建设我国税收风险管理体系的对策建议1󰀁建立健全的税收风险管理组织架构。面对日益复杂的外部环境,加强风险管理已经成为关系到组织战略目标实现的关键,而对风险进行全面有效的管理须有与之相适应的组织架构作为保障。我国税务系统尚未设立专门的风险管理部门,但现在的纳税评估部门、税源监控、税收经济分析等相关部门正在行使部分风险管理职能;而稽查、专业评估则往往是对风险转化为事实的事后管理。从银行风险管理组织体系建设经验来看,税收风险管理组织架构要满足以下几点:第一,应设立专门的风险管理委员会、税收风险管理部门,并确保其独立性和权威性。第二,以有效的内部控制框架为基础,按照征管部门、风险管理、审计监察 三道防线!的要求,覆盖所有的人员、部门、分支机构、业务线及全部流程,建立立体化、专业化、信息化的税收风险管理组织。第三,有效的风险管理组织是全员风险管理,是由决策、监测分析、执行和监督组成的有机体系,税务机关内部的各有关部门只是这个有机系统中的节点,既各司其职,又密切协作。第四,强化风险管理部门对各类风险的统一管理,确保各级税务机关执行风险政策的标准化和一致性;适应税务数据和业务应用大集中发展趋势,风险管理职能适度上收和人员适度集中,提高总局、省市局风险管理分析研究和政策制定能力和水平,基层税务更多是事务性处理和标准化风险应对。第五,根据纳税遵从风险、税收执法风险、IT风险等不同风险类别设置专业处室,支持全面税收风险管理。1062󰀁提升涉税数据质量,强化税收风险管理数据基础。税收风险管理从某种程度上就是 信息管税!,风险计量和量化管理技术是税收风险管理的核心。而几乎所有的风险计量模型都是依赖统计模型的,以大量数据为基础。新资本协议要求银行为测量违约概率(PD)至少要拥有五年历史数据,违约损失率(LGD)至少拥有七年历史数据。对于税收风险管理而言,涉税数据收集、历史数据积累和数据质量,同样是其面临的重大挑战。金税三期工程,按照 信息管税!思路,将建立一体化的风险控管信息平台,完善涉税信息的采集、分析,拓宽外部信息交换渠道,尤其要加强与银行部门互联,实现纳税户收入监控;应加强国地税之间,以及与工商、海关、技术监督、金融、经贸、统计、发改委、工信部、质检、股票交易所、证监会、公安车管、规划建设、土地房产、环境保护、审计、科技管理、劳动社会保障、民政、水电煤气公共设施供应、征信等相关部门的信息交换和共享,实现全方位税源监控;要实现涉税数据的整合和集中,为税收风险管理奠定良好的数据基础。

如何加强数据治理,提升涉税数据质量:第一,要倡导以数据指导业务的管理文化和以事实和数据为基础的工作方法,形成以数据为基础的决策、考核和管理机制。数据和事实是建立风险计量体系的基础和生命线,数据质量不高,不可能建立准确的模型。量化风险、了解纳税人信息的最有效手段是实现涉税信息的整合和共享。只有给予充分的数据准备,才能基于各类合适的建模技术构造成功的税收风险计量模型,提高建模效率,控制模型风险,提升模型开发和验证的整体水平;模型构建完成之前,需要对其可靠性进行检验,确保模型的稳健性和适应性,确保其能够准确预测未来的税收风险,为税收风险应用、优化资源配置和精细化管理打好基础。第二,要明确数据的所有者关系,健全数据质量监测、追踪、定位、改进、控制流程,以税收风险管理等关键应用为导向,以数据质量检核报告为依据,加强数据质量监测,将数据质量纳入绩效考核体系,促进数据质量控制文化的培育。

3󰀁高度重视量化管理技术在税收风险管理中的支撑地位。量化管理技术是风险管理有效性的有力支撑。风险计量是风险管理的前提,没有对风险的有效计量,就不可能控制和管理风险。如何分门别类地分离各种风险,根据风险大小分配资源,这些既是风险管理的体系问题,也是风险管理的方法问题,没有风险管理技术与方法的支撑,则很难形成一个有效运作的风险管理体系。只有掌握了有效的风险管理技术与方法,才能把握风险变化的本质和规律,从而更加有效地管理风险。实际上,风险量化方法并不是否定传统分析的方法,而是传统方法的深化。行业分析、财务分析、企业管理水平分析、生产销售、用电情况、抵押担保分析仍然是各种信用分析

的基石。而量化分析方法只是通过专家系统、统计分析等手段科学地总结出这些分析中的规律,分析税款流失的规模、频率与纳税人主体特征及其行为方式之间的关系,研究不同行业、不同类型、不同规模企业的税收风险分布规律,归纳出与税款流失具有因果联系的风险特征;同时通过量化风险,与流程和政策相结合,保证税收风险分析的一致性和可控性,实现税收执法的规范性和标准化,确保正确执法。

4󰀁将风险管理融入业务流程,实现税收征管业务重组和流程再造。金税三期税收征管核心系统,拟将企业管理再造理论引进政府公共管理之中,对税收征管和风险识别应对进行业务重组和流程优化,为建立贯穿税收管理全过程的税收风险控管体系奠定流程基础。除了在税收决策支持系统中实现税收风险分析,同样需要把主要由各级管理层使用的监控决策系统与主要由一线税务机关使用的流程管理系统进行无缝对接;需要将税收风险分析结果、税收风险监测识别、模型计量技术,融入到税务登记、一般纳税人认定、发票管理、涉税审批、申报征收管理、税源税基管理、纳税评估、税务稽查、处罚、执行、救济等各个税收征管业务流程中,实现各税收风险点的识别、计量、监测、控制,实现非正常户提前风险预警,将风险关口前移;实现税收征管业务流程化运作、标准化管理和集约化运作,工作方式 由自选动作变成规定动作!,确保税收执法的规范性和一致性;持续改进支持税务机关科学决策,加强纳税人(客户)细分能力和精细化管理水平,将有限的征管资源优化配置到风险高的地方,由重点税后防范逐步向税前、税中转移,提高纳税遵从度,减少税收流失;从纳税人需要出发,寓风险管理于服务中,在对纳税人服务过程中加强风险管控,实现同时提升纳税人服务满意度和征管业务流程效率。

5󰀁借鉴银行贷后管理经验,实现税收征管智能化风险预警及催收管理。税务机关 人少户多!更多指要面向数量极其庞大的中小企业和个人,而且中小企业和个人纳税户呈现出占比越来越大的趋势。如何有效解决税务机关 人少户多!的矛盾,某种程度上与商业银行如何解决资源有限而零售信贷业务笔数多、单笔金额小的矛盾类似。借鉴商业银行基于行为评分、催收评分模型等细分客户的计量工具实现高效便捷的风险预警和催收管理等贷后管理经验,基于纳税人基本特征信息、纳税行为记录信息等海量涉税信息,构建和应用纳税行为评分卡、催收评分卡,在税收征管流程中高效评分,尽早发现高风险纳税户,预先采取控制措施,并统一催收策略标准,推动税务员工行为标准化。

6󰀁加强内部控制体系建设,提升税收执法风险管理水平。加强税收执法风险管理同加强银行操作

风险管理一样,内控是基础,对付该类风险的第一道防线是严格的内控机制。加强内控制度建设,完善业务流程、人事安排和会计系统,并强化法规执行控制,就能在相当程度上避免内部失误和违规操作,从而防范执法风险。面向全国税务系统各层级用户,借鉴银行操作风险管理经验,税收执法风险管理可考虑实施风险控制与自评估、关键风险指标(KRI)、关键风险点监控检查、案件及损失数据分析等四大工具的开发和推广应用。其中,风险控制与自评估工具从人员、岗位、环节、流程出发,可作到风险的系统梳理和主动识别,估算各风险点潜在风险损失状况,将风险自评估嵌入各级各部门日常风险管理流程中。关键风险指标监控工具可实现对各关键风险指标进行监测和预警,以便及时应对风险。案件及损失数据分析工具可实现案件及损失数据的流程化收集及与税收会计数据比对验证,进行税收流失损失数据分析,加强案例分析,以发现潜在执法风险规律和特征。

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∃责任编辑:惠国琴%

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