CAIXUN财讯 理论研究 民族地区农村扶贫资金互助合作社生命力问题研究 □ 中国人民银行宣恩县支行 覃 浩 / 文 农村扶贫资金互助合作社是顺应民族地区农村经济社会发展需要而产生的新型信用合作组织。自2006年以来，在国家政策的支持下，农村扶贫资金互助合作社发展逐步提速，有效缓解了民族地区农村融资难、融资贵等问题。但随着国家各项扶贫政策、措施的出台，民族地区农村经济迎来了黄金发展时期，经济块头以及经济增速均达到了历史高位，在这种情况下，农村资金扶贫互助合作社却依然受到原政策的制约，不再适应民族地区农村经济的发展趋势。要延续农村扶贫资金互助合作社的生命力，需要从体制和机制上进一步创新。 民族地区 扶贫资金 融资 农村扶贫资金互助合作社发展相关政策规定 （1）农村扶贫资金互助合作社发展时代背景 自上世纪末，特别是自中国入世以来，中国经济在由计划经济向市场经济转轨中，金融机构纷纷收缩农村基层营业网点，信贷资源流向大城市、大产业、大项目，农村金融服务脱节，使得农村信用缺失，社会信用环境遭受严重破坏，民族地区农村信用环境恶劣更加的明显，金融机构普遍存在惜贷、慎贷心理，融资难、融资贵成为制约农村经济社会发展的瓶颈。而金融机构逐利性的市场化经营理念与农村地区金融服务需求高成本现状的双重影响导致农村金融服务短缺，特别是民族地区的农村，在资金需求与供给矛盾十分突出的背景下，创新农村金融服务方式，推动农村扶贫资金互助合作组织发展便应运而作。 （2）农村扶贫资金互助合作社发展的相关政策支撑 为解决农村地区，特别是农村贫困地区面临的融资难、融资贵等问题，国家各部委相继出台了多项政策措施。2006年6月，国务院扶贫办和财政部联合下发《关于开展建立“贫困村村级发展互助资金”试点工作的通知》，按照15万元标准，对试点村安排财政扶贫资金，在部分整村扶贫推进贫困村内建立“互助资金”。贫困村内的农户可向村级资金互助合作社申请贷款周转，用于生产发展。2006年12月，中国银行业监督管理－116－ 委员会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，指出“农村地区的农民和农村小企业也可按照自愿原则，发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织。”2014年3月，人民银行、财政部等七部委联合印发《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》指出，“继续规范发展贫困资金互助组织，在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社基础上培育发展新型农村合作金融组织。”2015年2月，中共中央、国务院印发《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，明确提出“积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点。”2015年11月，中共中央、国务院印发《打赢脱贫攻坚战的决定》，明确规定“支持贫困地区培育发展农民资金互助合作组织，开展农民合作社信用合作试点。扶持贫困地区设立扶贫贷款风险补偿基金。支持扶贫地区设立政府出资的融资担保机构，重点开展扶贫担保业务。” （3）农村扶贫资金互助合作社业务的基本特点 自2006年以来，我国的农村扶贫资金互助合作组织在国家政策支撑的背景下，由试点设立转向飞速发展，在支持扶贫开发，促进民族地区农村经济社会发展方面取得了长足进展，有效弥补了正规金融服务不足，从其业务发展情况来看，具有五个方面的特点：低利率，低额度，低收益，范围窄，效率高。 民族地区农村扶贫资金互助合作社的政策支撑 自2007年以来，民族地区相继开始试点探索建立农村扶贫资金互助合作社，支持农村经济发展。 （1）民族地区农村扶贫资金互助合作社发展历程 按照财政扶贫资金用途变化，民族地区农村扶贫资金互助合作社的发展大体可以划分为独立经营发展、试点合作担保、运行机制全面转换等三个阶段。 （2）民族地区农村扶贫资金互助合作社运行现状 自2006年以来，民族地区农村资金互助合作社得到快速发展，在支持民族地区农村经济社会发展，促进农民增收，尽快摆脱贫困落后面貌发挥了积极促进作用。经过近10年的发展，农村扶贫资金互助合作社呈现出：机构不断逐步增多、基金规模逐步扩大、参与金融机构逐步增多的特点。 （3）民族地区农村扶贫资金互助合作社实际效果 依托扶贫资金建立农村政策性担保平台，为贫困农户及履行扶贫协议的农村新型营主体融资创造了基础条件，解决了贫困地区所面临的融资难、担保难等长期客观存在的现实问题，促进了民族地区农村经济社会的可持续发展。 1.解决了民族地区农村融资担保断层问题。近年来，地方政府为解决市场主体融资担保难问题，先后设立了融资担保公司、工商企业融资担保促进会等融资担保中介，但对于农村贫困地区而言，却并没有组建相应的机构来为农户融资提供增信支持。农村扶贫资金互助合作社的设立，为农村经济社会的可持续发展提供了融资担保平台，实现了融资担保的全覆盖。 2.解决了长期以来农村信用环境欠佳的问题。贫困农户向农村扶贫资金互助合作社申请贷款担保，必须具有良好的信用记录。该政策的约束，增强了贫困农户及农村市场主体守信意识，对净化农村信用环境，提高金融机构支持农村经济发展起到了积极促进作用。 3.解决了农村金融服务不到位的问题。自商业银行撤并农村营业网点后，农村金融供给主要由农村商业银行（农信社）提供，独家经营必然产生垄断经营，农村商业银行出于风险控制的考虑，逐步取消了小额信用贷款，导致农户或农村新型经营主体融资必须提供抵押或担保，导致农村面临的融资难问题加剧。通过设立农村资金扶贫互助合作社有效解决了农村地区的融资担保难的问题，并实现了降低成本、降低门槛、降低风险，扩大贷款规模的目的，其中免担保、免抵押、补利率更是直接降低了农户融资成本，提高了农户享受金融服务的可获得性。 民族地区农村扶贫资金互助合作社发展面临的主要问题 农村扶贫资金互助合作社在解决贫困地区融资担保难，提高农村市场主体获得金融支持的可获得性等方面提供了CAIXUN财讯 有益的补充，但在开展农村融资担保业务的过程中也面临诸多现实问题。 （1）扶贫资金政策刚性约束收窄业务发展空间 农村资金互助合作社转换为农村政策性担保平台后，其主营业务由原来的直接发放贷款过渡到与金融机构合作开展融资担保，为涉农市场主体提供增信服务。其初衷是在解决贫困农户发展生产资金供给的同时，以提供融资担保服务，扶持农村新型经营主体发展，激励其带动农村无创业意愿、无合适发展项目、不符合金融机构信贷准入条件的贫困农户实现脱贫目标，通过采取市场的手段来推动金融扶贫，为贫困农户提供一条可持续的收入增长渠道。但这一初衷愿望受到扶贫资金的使用约束，导致农村扶贫资金互助合作社的业务发展范围与拓展空间受到限制。 （2）经营能力偏低隐藏潜在的金融风险 农村资金互助合作社经营机制转换后，其功能定位实质上就是利用扶贫资金建立的农村政策性担保平台。但村级扶贫互助合作社经营管理者均为村支两委人员，人员素质层次不齐，管理能力欠佳。主要表现在三个方面：一是村级扶贫互助合作社负责人对金融知识缺乏了解，把与银行合作开展融资担保业务当作政治任务来推动，而不是按照市场化原则来开展融资担保业务。只要农户提出贷款担保申请，就直接向承贷银行开出担保函，对于借款人具体从事何种项目，项目是否具备可行性，有无销售市场等情况并没有进行认真的调查，或者没有履行尽职调查，村级扶贫互助社并没有将其担保职责履行到位。二是缺乏风险管理能力。扶贫互助社在提供融资担保后，并没有对借款人实施的项目进行有效的跟踪管理。对借款人贷款的使用、经营项目的效益、还款的来源等情况不清楚，或者是仅仅掌握大致情况，开出担保函后，后续工作全部交由承贷银行处理。三是与承贷银行沟通不足。村级扶贫互助合作社在办理融资担保业务过程中，与承贷银行并没有建立有效的信息沟通协调机制，对于借款人最终是否获得贷款，贷款资金使用情况并不清楚，需要相关数据还要承贷银行提供。 （3）农村金融生态环境欠佳影响银行积极性 农村金融生态的优劣是决定金融机构增加有效信贷投入的基础。近年来，民族地区农村整体信用环境向好的方向发展，但农村金融生态环境还相对脆弱，特别是对于部分贫困村而言，信用缺失问题还十分严重，金融机构难以增加有效信贷投入。农村良好的诚信环境还未建立，随意拖欠贷款，逃废银行债务的现象还是较为普遍。同时，农户的市场营销意识不够，发展的项目缺乏科学论证，相应的产业技术跟踪服务不足，农户发展的项目成功率较低，这也直接传导至金融机构，提高了信贷风险形成的概率。 （4）融资担保业务收益偏低影响放贷积极性 目前在制度设计上借助贫困村互助资金社的管理模式成立县级金融扶贫互助社，原则上在基金中不产生任何经费和收取费用。扶贫互助合作社的工作经费采取承贷银行按照办理担保贷款所实现利息收入的10%返点执行，实际操作过程中扶贫互助合作社的收益依然偏低。同时，对于风险高、管理成本高、收益低的小额扶贫贷款，压缩了银行的利润空间。受工作经费和利率双重因素的影响，导致村级扶贫互助合作社与承贷银行均面临放贷积极性不高问题。 农村扶贫资金互助合作社可持续发展路径 （1）消除刚性约束，拓展农村扶贫资金互助合作社发展空间 农村扶贫资金互助合作社的设立，主要目的是解决农户融资难、担保难的问题。但从实际情况来看，理想性的政策设计并不适合民族地区农村经济社会发展的实际状况。由于扶贫资金只能为贫困农户提供担保，而贫困农户中，具有良好信用记录、有合适的发展产业、有一定经营头脑、有劳动意愿，并符合信贷准入条件的比例过低。因此，要真正发挥农村资金扶贫互助合作社在扶持贫困农户脱贫致富中的支撑作用，必须从机制、体制上提供政策支持。 （2）加强业务指导，提高村级扶贫互助合作社经营管理能力 农村扶贫资金互助合作社虽然是在政府主导下，利用扶贫资金建立起的农村政策性担保组织，但其经营管理必须按照市场经济的规律来操作，而不能采取行政手段来管理。因此，要让农村扶贫资金互助合作社的经营管理者真正认识到其自身的功能定位非常关键。 （3）治理信用环境，进一步巩固和改善脆弱的农村金融生态 农村金融生态环境的好坏，是决定金融机构增加有效信贷投入的基础，也直接关系到农村市场经营主体获得金融支持的便捷性，以及融资成本的高低。一是要加大失信惩治力度，对于长期拖欠银行贷款，恶意逃废银行债务的借款人，要借助司法、行政手段进行强制清收，实行高压震慑。对于采取司法行政力量依然不还的，可采取降低或取消财政相关优惠补贴政策，提高办理车辆保险、养老保险等相关手续的费率或成本，实施拖欠贷款黑名单制度，限制高消费等等，让存在恶意拖欠贷款的借款人失去发展的机会。二是要加快推进民族地区农村信用体系建设，建立信用信息数据库，为金融机构客观评价借款人信用状况搭建平台。三是要深入推动信用乡镇、信用村、信用农户的创建工作，组织开展面对面的金融知识宣传，增强农村市场主体的信用管理意识。 （4）加大支持力度，确保农村扶贫资金互助合作社可持续发展 一是地方政府应加大对农村扶贫互助社的财政支持力度，保证村级扶贫资金互助合作社机构的正常运转。二是金融机构也应提供相应的政策支持。除了提供一定比例的工作经费返点外，金融机构可以帮助村级扶贫资金互助合作社建立多角度的业务合作关系。三是提高财政资金支持力度。村级扶贫互助合作社的经营目标是帮助贫困农户融资而实现脱贫，现阶段，地方财政应根据村级扶贫互助社业务发展情况，采取适时追加风险补偿基金的办法，逐步提高村级扶贫互助合作社的担保能力，为更多的农村贫困农户，以及带动贫困农户脱贫的农村新型经营主体融资提供担保服务。未来，在全面实现脱贫目标后，要考虑引入战略投资者，或者是允许民营资本参股村级扶贫互助合作社，将村级扶贫互助合作社办成民营化的农村融资担保平台，或者是逐步将其改组为农村居民入股，民营资本参股的社区型农村信用合作组织，或者是农村社区银行，促进村级扶贫资金互助合作社身份的再次转变，促进其发展壮大和可持续发展。 作者简介：覃浩（1991年3月），性别男，民族土家族，籍贯湖北恩施，学历本科，职称助理经济师，毕业于（湖北民族学院），就职于（中国人民银行宣恩县支行），研究方向（民族经济）。 [1] 国务院扶贫办、财政部《关于开展建立“贫困村村级发展互助资金”试点工作的通知》（国开办发[2006] 35 号）. [2] 中国银行业监督管理委员会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发〔2006〕90号）. [3] 中共中央、国务院2015年2月1日印发《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》. －117－