进一步发挥区人大常委会 工作委员会作用的探索与思考 上海市普陀区人大工作研究会第一小组 **总书记在全国人大十二届一次会议闭幕式上的讲话中指出：“实现中国梦必须走中国道路。这就是中国特 色社会主义道路。全国各族人民一定要增强对中国特色社会主义的理论自信、道路自信、制度自信，坚定不移沿着正 确的中国道路奋勇前进”。 当前，要做好新形势下人大工作，就要不断增强工作实效，提高创新意识。本着依法办事，灵活多样，讲求实效 的原则，深入研究人大工作的特点和规律，勇于探索做好人大工作的新方法、新途径、新举措。 本次调研力图通过对普陀区第十三届人大常委会以来的各工作委员会的实际工作情况进行汇总和分析、调研与总 结，对如何进一步发挥好直辖市区级人民代表大会常务委员会的工作机构——各工作委员会（简称“工委”）的作用 进行思考和探索。 一、成绩和成果 普陀区人大近三届（十三、十四、本届）以来，在中共普陀区委的领导下，努力按照宪法的精神，法律赋予的职责， 认真学习和实践，贯彻和落实人民代表大会制度这一我国根本的政治制度。通过几届的工作探索，在学习和总结前几 届工作经验的基础上，在实践中取得了一些成绩和经验，尤其是在充分发挥各工作委员会的作用方面取得了比较明显 的成果和体会。 （一）坚持注重各工作委员会自身建设从基础抓起。逐步建立健全、加强改善工委的人员力量和设施条件 夯实工委自身工作基础是做好工作的前提。从十三届人大换届开始至今，在区委的重视和支持下，人大党组逐步 建立和健全了区人大常委会的内务司法、财政经济、教科文卫、城建环保、侨民宗、组织人事等六个工作委员会（代 表工作则专门成立了代表工作室），同时落实了工委专职主任、副主任的人员编制。各工委配置了兼职秘书，办公场 地和设施条件也有了一定的改善，基础建设的加强使得工委工作开展有了明显的保障。 （二）坚持在党组的领导下，形成了围绕大局，围绕中心任务，抓住重点，注重热点，突破难点开展工作的 原则 紧紧围绕区委工作大局和中心任务是做好工委工作的原则。要紧紧围绕区的中心工作和常委会的工作重点开展工 委工作。依据《监督法》所规定的法定的事情一定要做，而且要做好。同时，必须正确处理好常委会工作“公转”与 工委工作“自转”的辩证关系，增强主动围绕大局，抓住重点，注重热点，突破难点，着力提高工作实效的自觉性。 （三）坚持人大工委工作“少而精，求实效”的工作方法。做到“规定动作不走样，自选动作慎之又慎” 自觉贯彻“少而精、求实效”的工作方法，人大及其常委会是国家权力机关，依法享有对区域内有关重大事务的 监督权和决定权。因此，人大的工作部门在性质上应不同于政府职能部门，不能事无巨细，面面俱到。必须依据《监 督法》所规定的法定工作内容落实全年工作要点。同时，紧紧围绕人民群众切身利益问题，关注热点、难点，发挥人 ３２ ｌ 上海人大２０１４年增刊 民代表依法履行职责的作用。坚持工作事项宜少不宜多；监督事项求实求精；工作程序有板有眼；工作应立足于站高、 看远、想深，做实做好。 （四）坚持探索“工委联席会议制度”加强和改善与对口部门的工作联系。并逐步把工委联席会议制度化、 规范化 坚持探索人大工委工作要与“一府两院”对口联系单位相互建立有比较完整、及时的工作信息沟通、交流机制。 监督要有实效，知情是前提。加强交流，及时沟通，掌握信息，是工委履行职责，提高对“一府两院”对口部门工作 监督和法律监督实效的前提和途径。只有了解情况，才能有实实在在效能的工作监督和工作支持。通过定期召开工委 联席会议的形式，传达和布置常委会确定的年度工委工作要点，使工委与各个部门之间相互沟通情况、交流信息，最 终达成共识，形成工作上的合力。 （五）坚持提倡工委之间相互协调，相互支持，配合默契，共同做好工作 作为区人大常委会的工作机构，工委的各项工作，就其性质而言，是在区人大常委的领导下，通过具体操作逐项 来落实对“一府两院”的工作监督和法律监督。从而确保国家的各项法律、法规在我区得到正确的贯彻执行，切实保 障人民群众的合法权益。各工委之间工作内容、范围有明确分工，做好基础的、具体的、有效的服务工作。在常委会 的统一指挥下，采取工委之间相互协作，联合调研，配合执法检查，联手视察。只要选好事项，起到牵一发而动全身 作用，往往可以达到事半功倍的效果。 二、不足与问题 根据调查，近几届人大的各工作委员会的履职工作情况和所取得的成绩，从总体来看是比较好的，而且是在与时 俱进之中。但工作中大家也遇到了不少的现实与理论上的问题 我们通过汇总分析后提出以下一些困惑与问题，希望 能够引起领导层的重视并采取相应的办法，逐步择机加以解决。 （一）工委主任、副主任、委员的选任人选，与现实工作需求不够匹配 人大工委及其专职正副主任职位并非轻松的二线岗位。其综合特点是：工委人员不多（两个半），事务不少（各 工委联系部门一般不少于ｌ０个）；工作程序比较规范，接触面比较广；年龄可以偏长，但需要多个职业岗位履历； 能说（会议主持，发言属于基本功），会写（工委所有文字报告能够自己撰写、审改），善于协调（所联系的部门协 商、通气、工作布置和协调），具有一定的专业知识而且身体要好。根据以上情况，说明人大工委是负责常委会工作 开展的实际操作部门，规定是由一位常委会领导直接分管。作为行政处级单位虽然权利不大，但工作要求还是比较高 的。作为当事人，特别是还要具有摆好既是领导，也是“跟班”的心态。在目前上海市各区代表大会制度发展的阶段， 所属区中承担人大的工委主任正职和副职岗位所需的综合条件明显不是二线。虽然两人之间各种条件可以互补，但相 加后综合条件是不能够缺失的，否则将直接影响工委工作。 （二）人大工委所享有的各种公共资源与所承担的法律监督和工作监督任务的要求不够匹配 理论上人大是最高权力机关，工委履行的也是监督工作操作者的职能。人大工委说起来是个处级单位，相比政府 部门实际是个占有公共资源相当稀少的。办公条件差，一个工委一间房，来个人就得全员接待；除了办公桌椅和电脑 外，工委本身几乎无其它资源可供调配；人员少，工委主任、副主任加半个秘书（其兼人大办联络科工作）共两个半人； 除了工委自身的代表委员（兼职）可以商议外，几乎无人手可供商议调用。 （三）代表委员工作时间的业余性与履行的代表委员职务要求不够匹配 人大代表以及工委委员履行职务时间基本上是占用其职业时间或个人业余时间。因为人大代表以及工委委员依法 履职，政治上非常崇高，但对其职业履职的单位和本人来说，在经济上是没有收益却要付出的。因此，在职的代表， 越是基层的在履职时间的保证上越难以自主决定（需要请示上级并得到同意，如遇代表履职需要的时间与其原本职工 作有冲突，往往难以权衡）；而越是在单位工作职位高、地位高的代表委员越有自主权，但往往又因为他们更注重履 行其岗位职务时间，使得代表委员履职时间难以保证。 上海人大２０１４￣－ｔＩＦＦＵ Ｊ ３３ 代表委员履职需要了解和掌握工作事项的基础情况；需要知晓履职的相关方法及工作程序等等；需要相应的专业 知识；这些对代表委员所需的相关履职专业知识和能力与现实履职时的需要目前是难以适应的；代表委员在履职认识、 认知、认真程度上是不足的，且代表委员个体之间存在的差异也较大。 （四）需要加以重视和改善的问题 １、更加尊重和支持人大依法工作的程序。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。各级党委的领导不光是政 治和方向的领导，也要考虑充分尊重和支持人大的依法工作操作方式和工作程序上的规定。更需要注重支持人大的工 作程序和操作规范。相关“一府两院”工作人员的任命、人民代表大会的召开、人大常委会的召开等在法律法规上部 分别设有时限的规定、议程的规定、范围的规定、权限的规定等，人大常委会既要不折不扣贯彻党委意图，又必须依 法依规开展工作，还要充分尊重和保障代表委员的个人决策的自主性和隐秘性等。一句话，就是需要考虑如何能更好 地把党的意志通过人大的法制规定达到充分自主的体现和贯彻。 ２、更加注重发挥好工委副主任的作用。区人大常委会的议事是民主决策一人一票表决制，区人大常委会主任、 各位副主任、各工委主任是人大代表、常委会组成人员，区人民代表大会休会期间是依法运转的最高权力机关。但日 常区人大常委会机关工作、常委会主任会议、工委工作领导形式是行政首长负责制，专职副主任既非代表又非常委会 组成人员，作为工委工作的副职领导、主任工作最主要的助手要做到顺利开展工作，除了需要专业知识，相应的履职 工作经历和能力之外，还非常需要直接掌握和了解除本工委工作进程之外的人大常委会、主任会议等工作会议的内容， 专职副主任出席区人大常委会主任会议，列席区人大常委会会议等区人大的各种会议应分别明确并按规范列入区人大 工作制度中。 ３、正确把握对“一府两院”工作监督的幅度和程度。民主的理想与现实的操作之间存有距离。民主理想的实现 是一个非常漫长的历史过程，在实现的过程中，民主的具体体现方式和方法总会存有这样那样的不足，因此，我们也 不能用完美来要求，我们只能用逐渐的进步来要求，因为民主的完善总是与当时历史的进展、经济的发展、环境的发展、 人文的进步的条件不可脱节。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。她所体现的民主也需要一个历史过程，因此， 我们现在作为执行这个制度的工作者态度也要实事求是。普陀区人大的工作也要在尊重普陀区历史的进展、经济的发 展、环境的发展、人文的进步的条件。人大工委的工作主要是操作层面，基本上是做倾听民意、了解民情的事，提民 有所求，我有所应的题。对“一府两院”在依法提出工作事项的多少和难易、开展工作调研和执法调研范围及工作量， 包括提出建议和意见、提出询问和质询、研究和提出代表议案时候，就必须考虑符合我们普陀区的现实情况，既不能 冒进，也不能滞后，只有这样工作才能做到稳中求进。对“一府两院”的监督要求过低，他们的工作成果就会不符合 人民群众的企望，而监督要求过高，他们经过努力做不到，也会引起人民群众的失望。 三、思考和建议 人大工作政治性、法律性、政策性、全局性都很强，责任重大。工委是为常委会提供决策、咨询、参谋、服务的 工作机构，担负着组织调查研究、执法检查、视察和文稿起草等重要职责，更需要树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪 法的自觉意识，树立法制观念，自觉学法遵法守法用法。为进一步加强和发挥区人大工作委员会的作用，通过本次调研、 汇总、分析和思考提出以下建议： （一）加强工委建设需从换届选举时提前打基础 １、工委委员的组成。人大要从换届前提前作好新一届各工委组建的组织安排工作，首先老的工委委员哪些还可 能会连任人大代表，为了保证人大换届以后工作的连续性和可操作性，历届换届都会保留三分之一左右的老代表，代 表资源和委员资源的分析需要同步结合考虑。同时也要在新代表资源中预先分析委员资源，通过组织提前加强协商， 以便保证委员资源的可持续。 ２、专业委员的聘用。内务司法、财政经济、城建环保、教科文卫、华侨民族宗教各工委的工作都具有一定的专业性， 因此需要委员也具有专业性的知识，虽然人大代表来之于社会各个方面，个人经历丰富，有些还是劳动模范、行业尖兵、 ３４ １ 上海人大２ｏ１４年增刊 社会精英，但要满足所有工委任职委员数的需求还是难以做到，为了保证工委工作实效和水平符合不断提高的人大工 作要求，可以根据实际需要适当聘用专业人员担任工委委员或者工作人员。专业人士担任工委工作委员的程序以及相 应的办法或规定应正式纳入人大常委会的关于加强各工作委员会自身建设的议事内容（可以先区内产生，在现职的或 已经退休的干部中找寻，逐步探索对外招聘的途径和方法）。 ３、委员履职知识的学习培训。经历换届选举以后，新一届区人大常委会工委委员的组成会有较大变化，其中三 分之二的工委委员将是初次当选的人大代表，新任委员对如何当好人大代表尤其是履行工委委员职务的有关要求不太 了解。不光要组织他们学习培训一般代表履职知识，还需要增加工委委员的对口培训，尽快让他们明确履职要求和提 高履职能力，为工委工作开好局、起好步奠定良好的基础。 ４、与工委委员加强沟通。在与工委委员的沟通方面，除加强培训和沟通以外，需要增加平时对工委委员的走访沟通。 代表委员在列席常委会之前，各工委通过分别走访，与委员一起商谈常委会将要审议的议题，提供相关调研材料，提 出建设性的意见，帮助他们提高发言质量。另外，根据调研、视察的内容和工委委员自身的工作特点，划分不同的调 研组别，组成专题小组开展活动，使每个工委成员尽可能多地参加到工委的活动中来。这种以分为主、统分结合的方 式，较好地缓解了工委委员因为本职工作与工委工作活动容易发生冲突的难题，起到了履职和本职工作两不误两促进 的效果。通过深入实际，调查研究，找准问题，提出富有针对性和建设性的意见及建议，既促使“一府两院”改进工作， 又力所能及地关注和支持他们解决工作中面临的实际困难和问题，力争把握好监督与支持的关系。 （二）加强工委建设，对主任、副主任人选的配备应尽可能专业对口 １、工委正副主任的岗位配备需要加强。正职５０岁左右年龄，有一定的专业对口经历或专业知识，可以连续任职 期一般不少于一届半。青年干部到人大挂职，任职锻炼；副职可以多用年轻干部轮岗，增强他们对人大制度操作知识 和程序的认识。轮岗后的干部到党务或“一府两院”任职更具有相容性和竞争性。 ２、可以增设专职工委委员。避免将人大工委主任作为处级干部退休前的安置岗位。但有经历、有经验、有专业 知识的退休前的干部可以作为专职工委委员安置，既有利于干部资源的使用，也有利于加强人大工委的工作力量。 （三）加强工委建设，提高工作质量需要适当调整工作方式 １、开展前期调研。人大工作调研方式基本是当年先确定监督和汇报事项，明确要点而后围绕事项，踏准时间， 按顺序开展；这样往往是时间紧，任务重，为完成任务的意思占主要成分。如果能够提前一年常委会就提出对相关议 题开展调研，各工委通过汇总和分析调研材料后为来年确定相应的监督和汇报事项打好基础，这样监督工作的针对性、 实效性会更强；对代表、委员、常委会来说，就议题本身的情况，相关调研情况，思考分析的时间比较充足，提出的 意见和建议会更具有深度和广度。同时，审议工作的水平和能力会明显提高；代表委员提出的议案和书面意见的质量 和积极性也会明显提高。 ２、推动上下联动。市人大与区人大虽然没有隶属关系，但是却是一家人，市、区人大除了在工作层面、权力、 范围和内容有所不同以外，工作职责、工作性质、工作内容、依据法律是同一的。就市和区相同的热点或难点问题采 取上下联动办法工作效果是倍增的。通过市人大的统一布置，集中培训；分散和联合调研相结合；集中分析情况和分 别撰写报告；视察和调研情况基层会更细，分析汇总市里会更广、更高、更深、对上是丰满了调研点、扩大了调研面、 增加了解基层情况素材，对下可以提高观察高度、分析思考层面、了解大局全局。市人大委员会和区人大工委各自完成， 成果倍增。值得推动。 ３、考虑代表履职经济补贴。人大代表目前绝大多数都是兼职的，虽然法律上有相关条款明确要给人大代表履职 予以保证，但并无细则。而事实上代表委员们或多或少在自身原有工作和代表履职工作时间上都会发生冲突。有时会 使代表本人或者单位处在难以取舍的窘态，代表个人和所在的企事业单位也会有不同程度的经济上的损耗。因此，代 表委员履职年度所需时间可以有个基本约定数，不能过多，且财政上应该在经济上对人大代表以及委员（非专职）所 在单位和个人考虑予以相应补贴。 实行人民代表大会制度这一根本政治制度，是国家根本法宪法确定的，是全体人民遵循的根本准则。我们在人大 工作的同志要不断在实践中总结经验和不足，通过学习提高自己，要以实际行动认真贯彻落实党的十八大精神，更加 上海人大２０１４年增刊ｆ ３５ 自觉地恪守宪法原则，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，毫不动摇地坚持和完善人民代表大会制度。 ３６ 上海人大２０１４年增刊 （执笔：王修桐）