陈长云
摘要：通过研究欧美及日本等世界发达国家或地区城市转型案例，借鉴其基础设施建设的先进经验，深入分析城市转型阶段设施建设的现实背景和需求，并结合广东实际，有针对性的提出了覆盖区域城乡的基础设施配置策略，包括区域和城市旧城区、新区、城郊一般城镇以及乡村等不同地区市政基础设施的配置模式及适用技术，同时根据不同地区的特点，提出相应的实现手段和政策建议。
关键词：城市转型 市政基础设施 区域协调 城乡统筹 绿色市政 低冲击开发
1 转型时期基础设施建设现实背景与需求分析
1.1 转型时期基础设施建设现实背景
随着工业化、城镇化、国际化不断深入，经济社会步入转型期，资源环境约束趋紧，城市正面临着各类资源短缺、环境压力等所带来的发展问题。城乡基础设施建设也随之出现新的问题，主要表现为：
1.1.1 区域城乡设施建设缺乏统筹协调
一是区域性基础设施建设缺乏统筹，或缺乏行之有效的实施手段，导致区域性设施的选址选线落地难。因行政管理体制障碍，线网状工程经过多个行政区，在项目规划、选址、建设进度、管理机制、技术标准等方面常有分歧，以致区域性基础设施难以共建共享。
二是不同类型设施建设缺乏协调。因建设主体不一，行业之间各自为政，缺乏协商平台，难以实现整合和集约共享。此外，因部分基础设施专项规划缺少有效统筹，且与城市总体规划、土地利用总体规划等专项规划衔接不够，造成基础设施布局不尽合理。
1.1.2 现行的基础设施供给模式与规范标准相对滞后
现行设施供给模式和部分规范标准已不适应城市建设的需要。主要表现为：一方面供地模式较粗放，且部分设施规范较为陈旧6，不同行业规范不一造成明显冲突，导致城市市政
设施用地需求偏大。另一方面，过度的分散建设会造成用地空间浪费。以珠三角为例，密集的城镇区域内密布着电力线、给水排水管网、高等级公路等各种基础设施，这些设施间缺乏对接与复合，造成土地切割严重，使原本稀缺的土地资源更加缺乏。
表1 内地与香港部分基础设施用地标准对比表
设施类型 220kV变电站 110kV变电站 加气站 油气合建站 内地（m2） 12000-30000 3500-5500 3000 4800 香港（m2） 6500（400kV站） 2870（132kV站） 375（石油气加气站） 750 （注：香港部分数据来源于《香港规划标准与准则》）
1.1.3 区域城乡设施建设水平不平衡
基础设施建设水平地区性差异较大。以广东为例，粤东、西、北地区设施建设水平地区差异较大，且供应性与环境设施不平衡。2010年，珠三角和粤东、西、北地区城镇污水处理率均值分别为80%、33%、43%和53%；全省城市用水普及率、燃气普及率分别达到98.37%、95.75%，但生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率分别只有73%、72%。
城乡设施水平悬殊。农村环境问题严重，村镇环境设施匮乏。而现行各类规划，城镇体系、城市总体规划，普遍存在“重城市轻乡村”的现象。在解决城乡二元和保障公共物品全面供给的新形势下，缺乏乡村基础设施建设标准成为影响乡村设施建设水平的重要因素。以广东为例，目前仍有300万农村人口的饮水安全问题尚未解决，部分经济欠发达地区农村水质合格率低，大部分农村生活污水未得到有效处理。
表2 各类法定规划内容对城乡基础设施的要求分析表
规划类型 内容及深度要求 原则确定市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾处理等重大基础设施， 城镇体系规划 中心城区确定电信、供水、排水、供电、燃气、供热、环卫发展目标及重大设施总体布局。……确定综合防灾与公共安全保障体系，提出防洪、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则和建设方针。 城市基础设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施。 城市总体规划 城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。 分区规划中，确定主要市政公用设施的位置、控制范围和工程干管的线路位置、管径，进行管线综合。 城市近期建设规划 控制线详细规划 确定各项基础设施、公共服务和公益设施的建设规模和选址。 根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。 根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。 市政工程管线规划设计和管线综合。 1.2 转型时期市政基础设施建设新需求 1.2.1 促进区域市政基础设施协调建设
相邻城市、城镇、城乡之间市政设施建设的不协调问题在发展中日益突出，促进区域城乡市政基础设施协调建设的需求愈发紧迫。城市基础设施必须向区域延伸，以获得更大范围内的资源互补。在国外，市政基础设施也经历了由“分头建设，计划分配资源型”到“共建共享，以服务为导向”转变。
1.2.2 适应城市公用设施现代化的需求
城市功能提升、发展转型也要求提升城市基础设施水平，包括集约节约、低碳发展、设施现代化等。国外基础设施建设方式就经历了由“大规模、集中式”向“小规模、分布式”和由“一次性投入、计划分配”的刚性系统向“可再生的、低冲击”的软性与刚性系统结合方式的转变。以广东为例，2011年出台的《关于提高我省城市化发展水平的意见》（以下简称“意见”）1中明确提出要“推进城市公用设施现代化”。包括构建现代公共交通体系、提升信息化发展水平、完善城市安全保障基础设施等多个方面。
1.2.3 适应乡村地区环境质量改善的设施需求
就城乡一体化而言，保障基础设施等公共物品的全面供给是新形势下城乡统筹发展的政策要求。应本着城乡平等，设施共享的原则，等同看待农村与城市设施布局，使基础设施向乡村地区延伸，消除农村与城市的设施环境差异。以广东为例，《意见》中提出要“发挥城市对农村的辐射带动作用。实施城乡统筹战略，推进城乡发展一体化……推进城乡交通、水利、电力、通讯、信息网络等基础设施对接，提高城乡基础设施共享水平”。
2 国内外市政基础设施建设发展趋势
国外发达国家和地区在发展转型时期也有较多基础设施建设方面的探索和实践。诸如基础设施区域协调、新技术新理念应用、拓宽基础设施融资渠道等。
表3 欧美及日本等发达国家的转型时期基础设施建设情况对比分析表
国家 建设特点 建设阶段 市政新技术 欧美 超前型（同步型） 19世纪中叶开始 复合通道、直饮水、热电冷多联供、雨洪管理（入渗）、新型污水处理技术（人工湿地污水处理系统、污日本 随后－同步型 二战后至70年代 共同管沟、直饮水、垃圾分类、新能源开发与利用、农村生泥资源化）、垃圾发电 1）实行全民性的垃圾循环利用和分类收集政策； 2）政府对环保产业给予经济和政策支持； 建设管理机制 3）通过多元化的渠道进行垃圾处理的投融资； 4）应用先进垃圾处理技术； 5）采取政策干预、经济制约、教育等手段，大力发展循环经济。 物能源利用、智能化基础设施。 1）通过开发新能源等措施实施能源多元化战略； 2）致力于推动循环经济和环保产业发展。 3）大力发展节能经济等。 2.1 促进建立区域和城乡基础设施协调建设与共享
区域间基础设施建设的不协调, 乡村基础设施水平落后等严峻问题要求基础设施规划必须在更广大的区域范围内协调统筹考虑。
图1所示纽约在区域供水方面的做法值得借鉴5。纽约从19世纪便开始谋划区域供水系统，通过区域间跨流域输水系统互联，至今已形成了世界上最大的市政供水系统，包括覆盖三大水域共2000平方英里，包括19个水库和3大湖泊。深圳、东莞在水资源严重短缺情况下，也探索通过江库联网等措施建设城市水缸系统，实现全市域的各类饮用水资源互联互通，保障城市供水安全性。
图1 纽约输水系统5
2.2 倡导低碳生态、集约高效的建设理念
随着资源严重短缺的现实困境愈演愈烈，以往传统的资源利用方式和基础设施建设模式已难以为继。在新形势下，倡导低冲击开发模式，促进城市公用设施现代化，已成为诸多国家城市建设的共同趋势。市政基础设施建设应遵循集约化、生态化、智能化和景观化等原则。
图2 区域-城市绿色市政系统模式图
2.2.1 集约化原则
基础设施建设的周期长、耗资大，应尽量避免基础设施粗放建设，以尽量提高基础设施的使用效率与效益为目标。尤其对城镇基础设施建设而言，更应注重发展集约型基础设施，
大力推广区域复合通道、城市共同管沟以及设施综合楼，引导城镇集约发展。
图3 地下设施示意图
图4 地下共同管沟示意图
2.2.2 生态化原则
强调城市生态化建设，是我国城镇化进程的客观要求。在美国，基础设施生态化是一种发展趋势。因此，设施建设应融合生态化原则。在能源方面，我国人均单位GDP电耗是美国的3倍，人均电耗却只有美国的1/3的形势下，大力发展清洁能源，强化梯级利用，意义重大。在水资源利用方面，应坚持开源与节流并重，以水资源优化配置和高效利用为核心，提高水资源的循环利用率。在雨洪利用方面，通过渗蓄措施控制雨水径流的排放，在实现项目开
发后雨水径流量零增长的同时，充分利用水资源，涵养地下水，控制雨水径流污染，减少城市建设对生态的破坏，
图5 典型绿色屋顶模式图5
2.2.3 智能化原则
基础设施智能化是促进城市高效运行的关键手段。随着人们生活水平的提高，人们越来越期望享受到智能化带来的便利，诸如“三网融合”、智能电网、无线城市等。因此，城乡基础设施配置应强调智能化原则，引导城镇基础设施建设与管理向信息化、智能化转型。
2.2.4 景观化原则
在城市基础设施需求不断增长，建设空间日益受限的情况下，促进基础设施与城市公共空间、景观塑造融合，是欧美发达国家设施建设的共识。因此，应强化城市工程设施与城市绿化、生态治理的融合。以珠三角河网地区为例，城市防洪、排水设施可结合城市水系塑造建设，在满足防洪排水能力、保证城市安全的基础上，充分发挥其生态、休闲功能，营造珠三角“水道网”，实现城市“防洪—排水—景观—生态”多功能相结合的河湖体系。
图6 典型智能电网模式图
图7 典型市政设施公园意象图
3 城乡不同地区的市政基础设施配置策略
国内外城市建设实践表明，基础设施作为公共服务导向开发（SOD，Service Oriented Development），是一种重要的开发引导模式，因此，需要结合城市不同地区特点，引导都市区、新区、城郊城镇功能用地的有序拓展和空间资源的整合重组，同时改善乡村环境。转型时期，一方面，规划要重视满足不同阶层群体的需要，关注重点应逐步从传统经济增长到社会全面发展，从单纯总量增长到综合效益均衡转变；另一方面，配置模式应注重整合资源，提高土地利用效率，最大限度发挥现有公用设施的效力。
3.1 结合旧区改建逐步提升设施质量
提升基础设施质量是提升旧城区活力的基础。旧城区（包括“城中村”）往往伴随着用地混杂、市政配套设施老化、建设标准跟不上以及景观较差、缺乏公共活动空间等一系列的问题。如何“确保改建一片、成熟一片、稳定一片，符合城市可持续发展的需要”，市政基础设施的改善是其中的重要环节，
针对旧区改建，一是注重设施整合。按照“由整体到局部、干线到支线”的顺序逐层梳理区内设施、管网，并进行设施整合，如高架桥脚、公用开闭所、停车场、环卫场站等都是市政设施整合布局的理想场所。二是强化市政设施与周边环境的协调，尤其要强化地下设施的应用。结合地铁、绿地广场建设地下变电站、区域供冷系统等地下设施。三是坚持绿色低碳发展。倡导资源循环利用，建设水资源、能源梯级利用系统，统筹考虑水资源保护、节水、雨洪利用、再生水利用、开发新水源、清洁能源利用各项措施。
3.2 结合新区开发高标准配置市政设施
为发挥城市新区的带动作用，提升新城品质，规划应适度超前，高起点、高标准配置公用设施，推进城市公用设施现代化。强化设施地下化、通道复合、管线综合等理念。一方面，注重各类基础设施之间的整合，倡导市政综合楼等理念，促进设施集约用地。另一方面，对
城市重点新区，应适度超前，积极运用新技术、新工艺，倡导集成运用绿色低碳的低冲击市政技术。其中广泛适用的技术包括：城市共同管沟、地下设施（包括地下变电站、地下污水处理厂）、市政设施公园（市政设施与景观公园相结合建设水厂、污水厂、变电站等）、市政综合楼（将市政设施与交通站场等其它公共设施建筑统一建设）、区域供冷系统、雨水花园等新型布局模式和技术。
以横琴新区为例，规划以节水、节能及绿色城市为目标，建立创新型、环保型、节能型的现代化市政公用设施体系。（1）能源方面，规划形成以风电、区域热电冷联供以及城市现代化电网和热力网为主体的能源供应体系。（2）水资源利用方面，倡导“节流、开源”，引入中水回用、雨洪利用、海水淡化等先进技术，建立水资源梯级利用、分质供水和循环利用相结合的调配体系。（3）环保方面，采用集中与分散适度结合的模式建设污水处理厂，建立垃圾真空收集系统。（4）信息化方面，统筹信息网络资源，促进电信网、互联网和广播电视网“三网融合”。
3.3 结合城镇功能提升改善市政设施系统
城郊城镇发展多具有阶段性和地域性，不同阶段、不同地域城镇的发展功能不同，其基础设施的配置需求也不尽相同。规划应根据不同特征城镇需求合理配置不同重点的基础设施体系，以适应多元化城镇地区的发展需求。此外，一般城镇地区还应考虑如何与区域性基础设施网络融合与接驳，使城镇居民便捷享受各类基础服务。
以南安市东溪流域为例，为应对东溪流域相对南安南部和中部地区设施供给相对落后的情况，规划提出：（1）适度超前、分片整合，实现市政设施共建共享。包括分片布局、集中与分散相结合的污水处理系统；城乡统筹、区域共享的环卫系统；分级布局环卫设施，合理不同范围内镇、村的垃圾收集处理模式。（2）立足本地水资源丰富等特点。规划以低冲击开发为导向，促进流域绿色发展。包括建设水资源梯级利用系统。最大化利用水资源，构建多层次雨水利用系统，减少城镇开发对地表径流的影响；探索建立优质优用、低质低用、水尽其用的分质供水模式；推广太阳能及其它新型能源的开发利用，构建清洁能源系统；结合泉州及南安市天然气资源条件，大力推广使用天然气；采用光纤接入技术，建设广播电视网、互联网、电信网三网合一的现代网络通信系统；在有效利用现有交通及市政通道的基础上，建设以复合通道为主体的市政廊道系统等。
3.4 结合旧村改造和名村建设提高城乡基础设施共享水平
农村基础设施建设，应根据不同乡村自然、资源、空间形态等特点，以提高农村社区基
础设施建设水平为重点，统筹城乡基础设施建设的财政投入，以旧村改造、名村建设和农村新社区建设为抓手，因地制宜选择不同的建设模式。以广东为例，到2015年，全省要建成1900个名村。可将农村基础设施建设与旧村改造、名村建设并轨。对距离城镇较近的村庄，应就近接入城镇设施网络，与农村居民生产和生活密切相关的排污、交通、通信、防洪、电力等城市基础设施，要迅速向农村延伸。（1）农村供水方面，可建设农村水调蓄设施（水池或水塔）、小型水利工程、调蓄水工程，有效解决农村饮水安全问题。（2）农村能源方面，可建设沼气、太阳能等小型化、分布式可再生能源系统，为城郊社区、乡村地区提供洁净能源。（3）农村环境治理方面，可建设小型污水处理系统，同时严格落实和考核“村收集－镇转运－市处理”的垃圾处理模式。
此外，区域性基础设施廊道常穿越乡村地区。应以集约高效利用通道为原则，合理安排各类走廊形成复合通道，以减少廊道用地。以广东为例，基础设施通道、走廊建设可结合省景观林带、交通干线通道建设，进行通道复合控制，以减少设施用地。
表4 国内外新村设施建设标准比较表
设施类型 主要内容 （1）按设施重要性排序配置。 北京农村设施配置标准 （2）遵循分级配置、优化组合、联建共享、统一规划原则。 （3）与已有标准和现状衔接。 （4）强调可操作性。 （1）分阶段实施。 韩国“新村运动” （2）村庄分级配置设施。 （3）建立高效统一的新村运动组织管理机构。 （1）由国家、地方政府和农民按不同比例共同负担。 日本新农村 （2）通过农协、农林渔业金融公库等多元筹措资金； （3）运用财政预算、财政贴息、财政补贴和财政投资等杠杆。 欧盟新村建设 （1）优先考虑水、电、垃圾处理、道路、通信等涉及民生的项目。 （2）成立各种专业化的公私合营公司来承担农村基础设施建设。 4 新型城乡市政设施体系的实现路径
4.1 在统一的规划信息平台基础上编制并实施“区域和城市黄线规划”
对于区域基础设施协调建设，珠三角、长三角、京津冀等城市群地区已有很多探索与尝试。以珠三角为例，2004年编制的《珠江三角洲城镇群协调发展规划》中明确提出将重大交通基础设施纳入一级空间管制区并实施管制，2009年出台的《珠江三角洲基础设施一体化规划》促进了区域性基础设施的一体化建设，但仍缺乏城市层面的落实。因此，下一步应着力推动城市层面区域黄线的编制和实施，并构建统一的广东省规划信息平台，在省级层面
落实这些区域性通道的控制与预留；同时在城市层面落实城市黄线的管制内容，并统筹城市各部门分头实施。
4.2 完善地方基础设施建设目标与指标体系
基础设施建设作为推动城市经济发展和产业转型升级的重要载体，在面临城市转型新要求的过程中，应转变城市规划编制思路，合理确定城市基础设施建设的各类控制性和引导性指标。遇到现有规范体系相对滞后的情况时，各地应从本地实际出发，运用先进理念和先进技术手段修订地方规划技术标准，促进城市服务品质的升级。
4.3 新型城乡市政体系建设政策建议
借鉴世界发达国家城市基础设施建设与管理模式经验，提出新形势下城乡市政设施体系建设的政策建议。
4.3.1 建立邻接地区设施共建共享机制
编制着眼于区域协调的区域规划；加强政府职能部门的横向沟通和上下级纵向协同；推进城镇联盟发展，强化城镇之间沟通与协作；发挥公共财政的投资导向作用，引导区域基础设施共建共享。实施城乡基础设施共享。
4.3.2 多元筹措建设资金
统筹城乡基础设施建设资金，建立良性循环的城乡建设投融资机制，拓展农村基础设施建设的投资渠道，采用BT、BOT、TOT等市场化运作模式引入社会资金。在原有财政融资、信贷融资、土地融资的基础上，建立畅通的社会资金参与和投入公用事业建设的机制，形成“投入－增值－退出－再投入”的良性循环。以健全市场规则、完善价格调节体制和运行监督机制为前提，推行基础设施行业特许经营制度，并完善设施规划、建设协调、决策和审批机制。
表5 发达国家基础设施投融资模式
国家 欧洲 （1）政府投入； 投融资渠道 （2）银行贷款； （3）发行地方政府债券； （4）BOT等其它融资方式。 美国 （1）发行市政债券； （2）创造条件，使非经营项目转变为可经营项目，吸引民间资本。 日本 （1）政府和银行的低息贷款； （2）实行税收优惠政策； （3）发行市政债券。 4.3.3 健全设施管理体系
在区域城乡基础设施管理方面，应按照事权匹配的原则，完善管理机构，强化区域规划的综合协调效能，并建立区域重大基础设施建设年度需求报告等机制。同时，加强农村基础设施管理，理顺关系，建立有效的农村基础设施建设投资运作和管理体系。要合理界定政府
农村基础设施建设投资的职责和范围。加强区域规划和相关规划从制定到实施过程各个环节的沟通、衔接，统筹安排各乡镇建设项目的建设时序和建设资金，形成重点突出、利益共享、各司其职、各负其责、联手推进的工作局面。
5 结论
本文通过研究欧美及日本等世界发达国家或地区城市转型案例，借鉴转型时期的基础设施建设的先进经验，深入分析了转型阶段设施建设的现实困境和新型需求，并结合广东实际，针对性的提出了覆盖区域城乡的基础设施配置策略，包括区域和城市旧城区、新区、一般城镇地区以及乡村等不同地区市政基础设施的配置模式及适用技术，同时根据不同地区的特点，提出相应的实现手段及其政策建议。
参考文献
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3 广东省城乡规划设计研究院，广东省城市发展研究中心，等．《惠州市一级空间管制区规划》[Z]．惠州市住房和城乡规划建设局．
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5 纽约市政府.“PlanYC2030:A Greener, Greater New York”[R],
http://nytelecom.vo.llnwd.net/o15/agencies/planyc2030/pdf/full_report_2007.pdf. 2007. 6 闫萍 戴慎志《集约用地背景下的市政基础设施整合规划研究》 [J]城市规划学刊 2010（1） 7 葛广宇 朱喜钢 马国强《区域和城乡统筹视角下的基础设施建设规划》 [J]华中科技大学学报2006（23）
8 孙奇 戴慎志《大都市郊区城镇基础设施配置指标体系研究——以上海为例》 [J]城市研究 2009（1） 9 魏保义 《北京农村市政基础设施建设研究》 [J] 小城镇建设
作者简介：
广东省城乡规划设计研究院
广东省城市发展研究中心 市政规划部
陈长云（男，中级规划师）
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