单位党建和社区党建互动初探_刘冀瑗

JOURNALOFTHECENTRALINSTTUTEOFSOCIALISMDec.,2005

NO.6(Ge.l138)

单位党建和社区党建互动初探

刘冀瑗

(北京市社会科学院,北京100101)

摘 要:当前,我国城市形成了单位党建和社区党建并存的党建工作新格局,两种党建模式的互动便成为新形势下城市基层党建理论研究的新课题。两种党建模式的互动,就其内容来说是在党员管理、工作任务、领导体制、管理方式、党建资源和利益分享等多个层面实现单位党建和社区党建的横向贯通,其目的是在保持单位党建和社区党建各自特点和优势的前提下,打破两者之间不必要的界限并实现优势互补,在彼此支持、相互协作的过程中实现执政资源和社会资源的整合,构建我国城市基层党建工作的新格局。

关 键 词:单位党建;社区党建;互动;基层党建

中图分类号:D267 文献标识码:B 文章编号:1002-0219(2005)06-0086-04

改革开放以来,社区党建逐渐成为城市基层党建的一种新的模式;与此同时,单位党建作为一种重要的党建模式将会长期存在。于是,在我国城市就出现了两种党建模式并存的基层党建新格局,两种党建模式之间关系的研究和互动的实

现就成为新形势下推动城市基层党建工作的重要课题。

一、城市基层党建的两种模式:单位党建和社区党建党的基层组织基本上是按照生产原则和地区原则建立起来的,于是在我国城市就形成了两种基层党建模式,即单位党建和社区党建(改革开放前是街道党建)。

单位党建是指党的组织体系的设置以生产、工作或社会职能的关联性为基础,实行自上而下的垂直管理,主要包括企业、机关、学校、科研院所、社会团体、人民解放军连队和其他基层单位中的单位党组织建设模式。其主要特点有:组织体系以行政隶属关系或社会职能的相关性为依托,实行自上而下的垂直领导,上级组织对于下级组织有较大的影响力;基层党组织的活动范围主要限于本单位,并围绕本单位的中心工作展开;党员队伍主要由在职党员以及部分离退休党员组成,并且与党组织之间有组织归属关系,加上单位仍然是主要的利益支撑体系,所以党员与党组织之间有比较紧密的联系,组

织对党员有较大的影响力;与政权体系有比较直接的联系,对于履行党的政治和经济职能具有重要的作用;可以直接从党的执政资源中获得资源支撑,拥有丰富的基层党建资源,是推动城市基层党建工作的主要力量。

社区党建是随着社区在我国城市社会生活中的地位和作用迅速上升而出现的基层党建的新领域,是以居民区党组织以及驻社区单位党组织等为组织基础,按照地区原则组建党的组织体系的党建模式。其主要特点是:实行纵横结合的网络化管理,有纵向的垂直领导,但以横向的协作机制为主;主要围绕辖区内的社会性、群众性、公益性工作开展活动,社区是其活动的舞台;党员队伍由离退休党员、流动党员和在职党员等组成,大多数党员既和社区党组织之间没有组织关系,也没把社区作为主要的利益支撑点,因此党组织和党员之间的联系比较松散,社区党组织对社区内的党员影响力不是很大;拥有比较丰富的社会资源,是执政党履行社会职能的重要途径;辖区内的党建资源缺乏有效的整合,现实的党建资源严重不足。

新经济和新社会组织中的党建工作,基本上可以根据其自身的特点而归入单位党建或社区党建这两种基本的模式

收稿日期:2005-10-18

作者简介:刘冀瑗(1969-),女,法学硕士,北京市社科院社科所助理研究员,主要研究方向为基层党建。

2005年第6期刘冀瑗:单位党建和社区党建互动初探

87 中。像律师事务所、会计师事务所、房地产、人才与劳动职业介绍等社会中介组织,以及那些专业分化分工较细、市场化程度较高、行业管理比较严格的民办非企业单位等,因为一般采

取由上级管理部门的党组织或行业协会的党组织实施统一管理的形式,基本上可以划入到单位党建模式中。至于那些行业特点不明显、上级主管部门不明确的党组织,因为一般统一归口到社区管理或属地管理,基本上可以划入到社区党建模式中[1]。

从改革开放前到现在,单位党建和社区党建(或街道党建)作为城市基层党建两种基本模式经历了一个不平衡的发展过程。在计划经济体制下,单位党建在基层党建全局中占有绝对主导地位,街道党建只是单位党建的补充,处于十分次要和从属的地位。党的组织优势更多地体现在企事业单位之中,而街道与居民区的党组织则相对较弱,街道党建工作实际上局限于民政、社会治安综合治理、市容卫生等方面,工作内容十分狭窄。单位党建几乎就是城市基层党建的唯一模式。随着市场化改革的进行,单位作为城市社会生活中心的地位有所下降,社区在城市社会生活中的地位迅速上升并在事实上成为城市社会结构的基本单位。在这种情况下,作为党建新领域的社区党建已成为城市基层党建工作的重点,并因为其自身的特点而成为基层党建的一种独立的模式。于是,在我国城市基层党建工作中就首次真正出现了单位党建和社区党建两种党建模式并存的党建工作新格局。

二、单位党建和社区党建的互动及其意义

两种党建模式的互动,就其内容来说是在党员管理、工作任务、领导体制管理方式、党建资源和利益分享等多个层面实现单位党建和社区党建的横向贯通,其目的是在保持单位党建和社区党建各自特点和优势的前提下,打破两者之间不必要的界限并实现优势互补,在彼此支持、相互协作的过程中实现执政资源和社会资源的整合,构建我国城市基层党建工作的新格局。

两种党建模式的互动与当前时兴的/属地管理0都涉及到两种党建模式关系的处理,因而有共同的地方,但是因为/属地管理0注重的是加大单位党组织对社区党建的参与和支持力度,而两种党建模式的互动强调的是相互支持,因而又有很大的区别。属地管理是把社区内的各级各类单位党组织和党员统一按地域归属纳入社区党建组织体系,由街道党工委和社区党组织统一管理,以消除条块结合所产生(实则是两种党建模式之间)的矛盾。这实际上就走向了另一个极端,相对于改革开放前的/条强块弱0的基层党建格局而言,这只不过是一种/块强条弱0的党建格局,甚至把单位党建消解在社区党建之中。这种管理方式在发挥横向管理优势的同时,也牺牲了垂直领导的优越性,显然不是一种很好的解决问题方式。而两种党建模式的互动,其全部内容都是以两种党建模式的共存为出发点,用两者的优势互补作为解决问题的途径,以建立/块强条强0的城市基层党建新格局。两种党建模式的互动对于推进当前城市基层党建工作具有重要的意义。

改革开放以来,我国城市基层党建面临许多挑战,无论是作为传统延续的单位党建还是新兴的社区党建都出现了一些急需解决的问题。一方面,单纯单位党建模式的不足日益显露出来。一是随着各类新经济组织、中介组织和社会团体的大量涌现,完全依靠行政建制设置基层组织的方式已经明显不适应新的形势;二是随着/单位人0向/社会人0的转变,单位党组织原有的对党员的教育和管理功能减弱、外溢;三是随着国有企业改革的深入和人口流动性的增强,流动党员和没有固定岗位的党员增多,单位党组织无法承载这部分党建资源;四是随着单位制的逐步消解,单位社会功能和部分政治功能的溢出导致其在城市社会生活中的地位和作用降低,单位党组织的影响力下降,执政党很难继续通过单位党组织系统充分履行自己的政治职能和社会职能。另一方面,当前的社区党建模式也存在很多问题。一是街道党工委难以发挥领导核心作用,除了与居民区党支部等实行垂直领导的社区党组织外,街道党工委对于辖区内各类单位党组织的影响力十分有限;二是在职党员对参与社区发展和社区党建活动的积极性不高,社区党建主要只能依靠离退休党员的力量;三是社区内单位党组织对社区建设和社区党建缺乏热情,积极性不高;四是社区党建缺乏应有的人力、物力和财力资源,活动不能有效地开展。

单位党建和社区党建模式各自存在的问题,有些可以通过自身的完善得到解决,而绝大部分有赖于从对方获得补充和支持。从两种党建模式特点的分析中,不难看出两者在一定程度上是互补关系,若能实现互动,就可以扬长避短,克服当前两种党建模式中存在的一些问题,所以两种党建模式的互动将是解决当前城市基层党建工作中存在的问题的重要途径。例如,街道党工委和居民区党支部缺乏资源,而单位党组织拥有较多的党建资源,两种模式之间的互动可以弥补社区党建资源的不足;社区党组织对辖区内的党员没有很大的影响力,无法发挥在职党员作为社区党建主体力量的积极性,而单位党组织因为对在职党员有较大的影响力和号召力,加强与单位党组织的合作可以进一步发挥在职党员参与社区建设和社区党建的积极性。再如,单位党组织的社会功能外溢,而社区党建正好可以承担起这部分功能,两者的互动可以弥补执政党社会功能的部分缺位;因为在职党员对单位的依附性降低,单位党组织在新形势下对党员的教育和管理出现了一定的困难,而在职党员对居住的社区依存性增大,使得社区党建可以在一定程度上弥补单位党建对在职党员教育管理上的不足。

单位党建和社区党建互动的意义,还表现在对推动执政党基层建设全局的作用上,其意义超出了两种党建模式本身。/条块分割0一直是执政党基层组织建设中存在的主要问题,致使垂直配置的执政资源很难实现横向的流动,极大地限制

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了执政党基层资源的整合和组织功能的发挥。两种党建模式的互动,因为直接着眼于/条0与/块0之间关系的正确处理,因而有利于解决执政党基层建设中长期存在的/条块分割0问题,对于执政党基层建设中合力的形成具有重要的意义。

三、单位党建和社区党建的隔绝及其原因

单位党建和社区党建(改革开放前是街道党建)两种党建模式是同时存在的,并且在多个层面已经形成了彼此交织的关系,两者的互动既有可能性也有必要性。但现实情况是,各级各类单位党组织就像分布于社区中的一块块/飞地0,与社区党组织实际上处于彼此封闭和相互隔绝的状态。

单位党建和社区党建的隔绝表现在以下几个方面:一是党员管理上彼此分离,基本上是各管各的党员,还没有在合作中形成合力;二是主要任务基本上是平行的,无论是社区党组织还是单位党组织都没有把对对方工作的支持作为自身的基本任务,社区党组织把自身任务局限于除单位组织外的/狭义社区0,而单位党组织也把作用限制于单位之内,两者任务交叉很少;三是资源封锁,单位和社区之间还没有实现较低层次的资源共享;四是单位党组织对社区党建缺乏热情,主动性不强,而社区党组织更是缺乏为单位党建服务的意识;五是社区党建联合会、社区党建联席会议等组织形式一般以单方面取得单位组织对社区的支持为目的,功能单一,没有确立起双向服务的意识,更没有建立起有效的双向互动和协作机制等等。

单位党建和社区党建隔绝的原因是多方面的,可以概括为以下几点:

(一)两种党建模式发展的不均衡性。在计划经济体制占主导地位的情况下,城市党的基层组织建设一直明显呈现/纵向为主0、/横向为辅0,街道党建的从属性使之没有与单位党建之间互动的地位,而单位党建统领一切的状况又极大地淡化了两种党建模式之间互动的必要性及意义。改革开放以来,社区党建的地位和作用得到了前所未有的提升并成为城市党的基层组织建设的重点,/条强块弱0的状况有望改变,但是人们又走向了另一个极端,在给予社区党建太多期待的同时,对于单位党建的重要性又认识不足,/块强条弱0的党建格局被认为是一种合理的选择,就在一定程度上把单位党建消融在社区党建之中,导致人们对于单位党建存在的长期性和两种党建模式互动的必要性仍然没有足够的认识。

(二)/条块分割0的社会组织体系。在计划经济条件下单位和地区分割的社会体系中,行政体系中的/条块冲突0也反映到党的基层组织的关系中,单位党组织和街道党组织也被隔离开来;在市场经济条件下,行政体系中的/条块冲突0在执政党基层组织关系中的影响依然存在,单位党组织的纵向利益支撑体系在一定程度上制约了其参与并推进区域性的社区党建的积极性,社区党组织与其进行沟通和协调有很大的困难。

(三)单位党组织的封闭性。社区内单位党组织具有很大的封闭性,并且是拥有的资源越多、在社区建设中可以发挥更大作用的党组织封闭性越强,对其进行横向整合就越困难。一方面这类单位组织往往有繁重的行政、生产等/条条0上的任务,因为/条条0上的任务是硬任务,而/块块0上的任务往

往是软任务,弹性大,党组织的活动都是围绕硬任务展开的。另一方面,党章也没有把参与社区党建和社区建设明确规定为社区内单位党组织的任务。党章所规定的基层党组织的任务基本上都局限在本单位内,导致单位党组织都把本单位作为自身活动的主要舞台,而对本单位之外的区域性的党建活动缺乏热情。

(四)社区党组织职能定位不准。一方面部分社区党组织基本上延续着计划经济体制下街道党组织的职能,定位太低,功能弱化,仅仅履行诸如民政、社区治安保卫、卫生保洁等职能;另一方面部分街道党工委要么承担着一部分行政管理职能,功能泛化,要么被动地按照区委的指示开展工作,其活动在一定程度上脱离了社区居民、社区组织和驻社区单位的实际需要。因为居民区党组织职能定位太低,街道党工委工作在一定程度上偏离了社区自治的实际,离营造社区共同体有很大的差距,因而对辖区内的绝大部分党员和绝大部分党组织没有很大的吸引力,没有搭建起两种党建模式互动的平台。(五)在职党员和辖区内党组织都把本职工作和职能简单等同于为党做工作,参与社区党建的积极性不高。在单位制条件下,人是单位的人,党组织是单位的党组织,因此在职党员和单位党组织的工作和职能与为党工作存在着高度的一致性。随着单位制的逐步消融,在职党员扮演着单位人和社区人的双重角色,单位党组织同时也是社区党组织,这意味着为党做工作和本职工作之间发生了分化,因此在职党员和单位党组织除了做好本职工作之外,还应该在社区建设中发挥作用。但是,无论是在职党员还是单位党组织仍然延续着老的认识,简单地把本职工作等同于为党做工作,只注重在单位发挥党员的先锋模范作用和战斗堡垒作用,相当一部分在职党员和单位党组织在单位和社区表现出明显的两面性[2]。

四、单位党建和社区党建互动的实现

两种党建模式的互动,可以从以下几个方面来努力:(一)应把参与、支持社区建设,履行社会职能明确作为基层党组织的任务写入党章,为克服单位党建的封闭性和促进单位党建对社区党建的支持奠定政策基础。党章所规定的基层党组织的任务基本上是传统的单位制党建模式的延续,具有很大的封闭性。在计划经济体制下,执政党主要通过单位组织发挥着政治和社会功能,基层党组织的任务和单位功能存在着高度的一致性;实行市场化改革以后,单位所承担的部分政治功能特别是社会功能从单位溢出,从而使基层党组织的任务和单位的任务出现了不一致,单位的任务事实上只是基层党组织任务的一部分。在这种情况下,基层党组织仅仅努力完成本单位的任务、仅仅在本单位中发挥作用是不够的,必须通过积极投身于社区党建和社区建设,才能履行由单位分离出去的而本该由单位党组织承担的社会职能和部分政治2005年第6期刘冀瑗:单位党建和社区党建互动初探

89 职能。因此,适应新形势的需要,应该把参与、支持社区建设,履行社会职能明确作为基层党组织的任务写入党章,明确基层党组织既是单位党组织也是社区内党组织,为单位党组织

和在职党员在单位之外的社区发挥作用创造组织条件。

(二)营造社区共同体,为单位党建和社区党建的互动搭建利益平台。目前,制约两种党建模式互动的最主要问题是两者之间缺乏利益纽带,其主要原因在于当前的社区建设实践在一定程度上忽视了包括单位组织利益在内的社区共同体的营建,因而不仅失去了对社区单位和社区居民的吸引力,也失去了对辖区内党组织和党员的吸引力[3]。所以,社区党组织必须把营造社区共同体作为自身的根本职能,从而为社区党组织与单位党组织的互动搭建利益平台和有效载体。(三)建立纵(单位党建)横(社区党建)结合的党员分类管理体制,调动全体党员的积极性。对于组织关系在街道、社区的党员,较少涉及两种党建模式的互动关系,可由街道、社区党组织按隶属关系直接管理,建立直管机制。对于其他党员的管理,就必须建立以两种党建模式互动为主要内容的合作机制。一是对在职党员可以建立/组织管理依托条,活动管理依托块0的管理机制,实施主辅结合、双重管理的原则。二是对新经济和新社会组织中党员实行多层次的联合管理,把两种党建模式的优势结合起来,既通过社区党建扩大党员管理的覆盖面,又依托新经济和新社会组织与相关机构和部门的内在联系保持了单位党建垂直领导的有效性,增强了对这些组织中党员的约束力和领导的权威性。三是对流动党员实行动态的责任管理,加强两种党建模式之间的密切配合,明确单位党组织和社区党组织各自应该承担的责任,并将其纳入党建工作考评体系,使流动党员的管理真正落到实处。(四)建立横向挂靠的组织管理体制。就我的理解,基层党建新的组织和管理模式的建立,不应该以切断垂直领导的纵向/条条0内部的领导和被领导关系为代价,而应该着眼于实现/条条0和/块块0之间的良性互动,在优势互补中建立一种/块强条强0的基层党建新格局。党员和党组织的属地化管理,无疑会加强地域性党组织对本社区内党员及党组织的统一领导,但却无益于促进/条条0和/块块0之间的有机联系。相对于以前的/条强块弱0模式而言,这可能是一种/块强条弱0模式,并且可能在属地管理的优势还未形成的同时就失去垂直领导的组织优势,从而不利于执政党基层建设。相对于属地管理来说,/横向挂靠0可能是一种更好的选择。横向挂靠是指处在一定区域内党的基层组织,不论其原来的隶属关系如何,都可以在不改变原有隶属关系的前提下,相应地与区域性的党组织建立横向挂靠关系

[4]

位的党组织之间。双重领导既可以避免目前横向党组织间松散的、碰到实质问题不易统一协调的缺点,又保持了这类基层党组织与条线系统党组织不可分割的内在联系,因而有利于不同组织架构的党组织按其内在联系发挥应有的作用,有利于党的政治和组织资源的整合,既可以加强社区党建,也可以推进单位党建和执政党基层建设。

(五)成立单位和社区联合工作党委的领导体制。当前,/社区党建研究会0和/社区党建联合会0等协调两种党建模式关系的组织形式,一是缺乏权威性,二是把社区党建作为工作出发点和归宿,仅仅着眼于单位党组织对社区党建的支持和参与,因而很难充分调动社区内党组织的积极性并实现单位党建和社区党建之间的有效互动。可以尝试建立单位和社区联合工作党委的领导体制。其成员有街道党工委部分成员、区级职能部门派出机构党组织负责人、无上级主管企业的党组织负责人、社区内单位党组织负责人、社区内小型区属企业党组织负责人、社区内小型内联企业党组织负责人等。就相互关系而言,街道党工委及无上级主管企业党组织受联合工作党委的领导;社区内公务类派出机构(如警署、工商、税务)党组织与联合工作党委是双重领导关系;社区内公务事业类派出机构(如城管署、城管监察分队、房产办事处)和社区其他事业单位(如地段医院、中小学校)党组织除业务工作外,均受联合工作党委领导;小型区属企业党组织及小型内联企业党组织挂靠联合工作党委并受其领导,其人、财、物仍实行归口管理[5]。实行联合工作党委的领导体制有许多优点,一是工作党委既由辖区内单位党组织和社区党组织负责人组成,又超越两者之上,有利于克服由社区党组织或单位党组织单方面与对方协调工作时存在的困难;二是联合工作党委在讨论和决策的过程中可以充分考虑辖区内单位党组织和社区党组织各自的利益和需要,在彼此协调中有利于营造利益共同体,搭建起两者互动平台,从而增强互动的积极性和有效性;三是在保持垂直领导的优势同时,密切了各类组织的联系,增强了横向协作和领导的权威性,促进了垂直配置资源的横向流动,等等。总之,建立联合工作党委,可以在领导体制的层面上实现单位党建和社区党建的有效互动,并有利于各个层面互动的实现。参考文献:

[1]冯小敏.中国共产党基层建设新论[M].上海:上海世纪集团,2003.94.

[2][3]刘冀瑗.提高党组织的战斗力:解决社区党建工作的首要问题[J].长白学刊,2004,(3):19,20.

[4]冯小敏.中国共产党基层建设新论[M].上海:上海世纪集团,2003.97.

[5]刘德荣、顾燕峰.党建研究内参[DB/OL].http://www.bjd.jgov.vn,2004-11-25.

。其在运作上最重要的特

点是具有确定的领导关系,除了原有的垂直隶属体系中的上

级党组织对其具有领导关系外,横向挂靠的党组织对所挂靠的基层党组织同样具有领导关系,因此存在着双重领导关系。在社区中这种双重领导关系存在于街道党工委与区政府的派出机构之间,但重点应表现在街道党工委与社区内企事业单责任编辑:夏钰敏