土地利用规划实施评价研究

土地利用规划实施评价研究

李涛、许忠英

（云南云地科技有限公司 昆明市烟草二号路 650224 ）

摘要:土地利用规划实施评价是土地利用规划的一个重要组成部分,是实现规划各项目标和任务、发挥规划宏观调控作用的基本措施,其目的在于了解土地利用规划实施所产生的结果,以便为现行土地利用规划废、改、立提供指导。为此,在分析我国开展土地利用规划实施评价研究必要性的基础上,评述了国内外关于土地利用规划实施评价研究的概况,并探讨了土地利用规划实施评价的概念、内容和指标体系等问题。

关键词:土地利用规划;实施评价;可持续利用;指标体系

当前,我国正处于工业化和城市化快速发展的阶段,资源、环境与人口发展之间的矛盾尤为突出,这对土地利用规划提出了更高的要求。土地利用规划作为一项未来发展的战略决策,通过对土地资源的合理调配,进而在一定层面实现政府对经济及社会生活的有效干预,借助法定权威对土地利用及其变化的控制,来调整和解决社会在发展过程中的特定问题。土地利用规划包括规划编制、审批和实施等3个阶段,是一项长期、连续的任务。《马丘比丘宪章》中指出, \"区域与城市规划是个动态过程,不仅包括规划的制定,也要包括规划的实施\"[1]。实施规划是编制规划的后续阶段,是规划过程中不可分割的组成部分。土地利用规划作为一种公共政策和我国土地管理的一种有效手段,所表现出来的意义和作用越来越为公众所认识。

1 土地利用规划实施评价的必要性

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从20世纪80年代至今,我国已编制了两轮土地利用规划,但无论是规划的内容与方法,还是规划实施的效果,并没有实质性的进步。虽然对规划编制与规划实施相脱离的现象都能充分认识,却无力加以改变,导致了无论规划实施的效果如何,新一轮的规划就土地利用规划自身来说,通过实施评价可以总是不断的被编制出来。由于缺少制度化和程序化的对规划实践的反思,规划师只能根据对本身社会处境的自我反应和普遍性的情绪来判断规划的有效抑或失效,成功抑或失败。土地利用规划重在制定,贵在实施。全面检讨规划实施的结果和过程,有效地检测、监督既定规划的实施过程和实施效果,并在此基础上形成相关信息的反馈,从而为规划的内容和政策设计以及规划运作制度的架构提出修正与调整的建议,使土地利用规划的运作过程进入良性循环。因此,在现代土地利用规划运作体系中,规划实施评价应作为一个重要的和不可或缺的组成部分存在于土地利用规划过程。

2 国内土地利用规划实施评价研究概况

西方发达国家(如英国、德国、美国和加拿大)对土地利用规划的理论与方法研究进行的较早,已经形成了完善的理论体系。在20世纪90年代初, FAO总结了各国土地利用规划的经验,出版了土地利用规划指南,提出了土地利用规划的资源调查、评价、地理信息系统和模型等方法。土地利用规划实施评价也是FAO土地利用规划指南的一个重要内容。关于土地利用规划实施评价类型的研究,E.Talen在对众多研究文献进行综述的基础上,将其划分为3类:一是规划实施之前的评价,包括对备选方案的评价和对规划文件的分析;二是规划实践的评价,包括对规划行为的研究、描述规划过程和规划方案的影响以及政策实施分析;三是规划实施结果的评价。国外关于实施结果的评价具有代表性的观点是A.W ildavsk和E.Talen。前者认为规划实施最终结果与最初方案设计的一一对应,按照原样丝毫不差地实现,就是最成功的实施,否则就认为是不成功的规划;后者则认为只要实施结果近似于原来规划所要达到的目标,符合规划意图,就是成功的实施[4]。正如E.R.Alexabder所认为的,规划首先是\"以决策为中心\"的,是为决策提供一个参照性的框架。

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3 土地利用规划实施评价的概念及内容

土地利用规划实施评价是土地利用规划执行阶段的重要环节。一个完整的土地利用规划过程,除了科学的制定和有效的执行外,还需要对规划实施的效果进行客观的评判,以确定规划的实施是否达到预期的目标。找出规划实施中存在的问题,不仅可以评价政府相关部门执行规划的效率,而且可以作为规划调整和修编的重要依据,来促进规划体系的完善。可见,土地利用规划实施评价就是根据一定的标准,运用一定的方法,对土地利用规划执行的效果进行分析、比较与综合后所做出的一种价值判断。根据这一基本概念,土地利用规划实施评价应包含以下内容。

3. 1 对规划目标的评价

规划实施评价首先是对上一轮土地利用规划的目标和任务的实现程度进行分析与评价,对规划实施措施的落实情况进行评价。如果土地利用规划执行结果实现或者基本实现了预定的目标,那么至少说明在该时期内土地利用规划在控制和执行这些指标方面是有效的。

3. 2 对规划效益的评价

土地利用规划是一项复杂的系统工程,规划实施是有成本的。土地利用规划在实施以后,需要进行成本利益分析,对规划实施后产生的经济效益、社会效益和生态效益进行科学的判定。评价规划实施是否促进了土地利用效益的提高,是否促进了土地资源的优化配置,是否改善了公众的生活,是否提高了公众对规划的社会认可度。

3. 3 对规划效力的评价

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土地利用规划执行后,必然影响土地利用结构和环境的变化,形成新的土地利用结构和布局。同时,规划管理者的行政管理效率也影响到规划的实施。因此,对政策影响和综合生态影响的评价也是土地利用规划实施评价的一个重要组成部分。

4 土地利用规划实施评价的指标体系

目前,关于土地利用规划实施评价指标体系的研究还不是很成熟,但不乏有一些指标体系在实际应用中取得了良好的结果。本文通过列举一些学者在实际案例中构建的规划实施评价指标体系,总结这些指标体系的共性,以便对建立具有普遍意义的评价指标提供参考。规划实施评价指标包含两类:一类是效果指标,从4个方面衡量,包括社会公众认可度、投入产出率、环境改善率和劳动生产提高率;另一类是执行指标,包含完成性指标、限制性指标和违反规划事件指标。评价指标体系包含3类:一是目标评价指标体系,包括耕地保有量、退耕还林面积、新增建设用地量指标和土地利用结构调整指标;二是效益评价指标体系,对经济效益、社会效益和生态效益进行评价;三是影响评价指标体系,主要分析土地利用规划执行过程中给经济、生态和社会系统造成的影响。3个系统之间具有相互的协调性及各系统自身的协调性。评价指标体系包括规划目标实施进展情况(主要是控制性指标、完成性指标和其他指标)和规划用地空间布局执行情况(包括独立项目圈内选址率和重新调整规划面积的比例等,以及规划实施后的社会认知度情况、规划实施所产生的社会、经济与生态效益和规划实施有效管理的执行情况,规划实施评价的指标体系包括规划指标实施情况、控制性3指标、指导性指标、其他指标和规划空间布局调整情况,以及规划社会认可度与公众对规划的知情度和公众对规划实施与管理的满意度等。规划实施评价的指标体系应包括以下内容:

(1)注重规划指标的执行情况评价。

土地利用规指标和空间布局来体现的,因此评价可通过指标对比进行评价,分析规划实

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施的进展和实现程度,通过空间位置的比较和相邻关系的分析,分析土地利用空间变化与规划要求的差异。这些指标是决定规划实施效果好坏的直接因素。

(2)注重规划实施后的环境影响评价。

土地利用规划实施是一项复杂的系统工程,规划实施以后,必然引起土地利用结构和布局的变化以及生态环境的改变,同时造成产业结构的变迁。土地利用规划实施对生态环境的改变是一个渐进的和漫长的过程,其影响是深远的。随着人们对生存环境质量的日益关注,土地作为人类生存与发展的物质载体,土地规划实施后的环境影响必然成为人们关心的焦点。

(3)注重规划实施的社会化评价。

土地利用规划是人类的一项社会活动,具有鲜明的社会目标和众多参与者的社会特征。土地利用规划是一个关系整个社会、经济发展和生态平衡的重要法律与法规,只有建立、健全土地利用规划公告与公示制度,让公众真正参与土地利用规划,使规划家喻户晓,才能真正体现规划的社会化特征。这样,既保障了公众的规划知情权,同时能够真正发挥公众的民主监督作用,杜绝违法用地事件的发生。

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