城市公共服务社会化的困厄及其解围_基于城市经营理念的视角

城市公共服务社会化的困厄及其解围

󰀁󰀁󰀁基于城市经营理念的视角

刘双良,王冰峰

(1.天津商业大学󰀂公共管理学院,天津,300134;

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2.深圳职业技术学院,广东󰀂深圳,518055)

摘󰀂要:城市公共服务社会化对于提升城市政府公共服务能力,满足城市社会公共需要,构建和谐社会具有重要的现实意义。然而在现实中,城市公共服务社会化的探索过程仍然面临着诸如:城市管理主体思维误区的软约束;城市管理体制路径依赖的硬窒碍;城市管理工具陈套老旧的新瓶颈等困厄。为了破解这一难题,应从城市经营的角度出发:调整政府角色,树立经营理念;变革管理体制,实行混合经营;更新管理工具,创新运营方式便成为一条必由的解围之道。关键词:公共服务;社会化;路径依赖;管理工具;城市经营

中图分类号:D631󰀁43󰀂󰀂󰀂文献标识码:A󰀂󰀂󰀂文章编号:1671-0681(2008)01-0111-03

作者简介:刘双良(1979-),男,湖北大悟人,天津商业大学公共管理学院讲师,管理学硕士,主要从事政府管理理论与实践、城市经营与发展战略研究;王冰峰(1979-),男,湖北荆门人,深圳职业技术学院讲师,管理学硕士,主要从事政府经济与管理研究。

󰀂󰀂目前,我国已经进入城市化进程的快车道。

然而,与高速疾驰的城市化进程相比,我国城市公共服务水平却仍处于低速爬行阶段,低水平的城市公共服务已严重制约了城市化进程这列高速列车的行驶。为了有效解决这 一高一低!的现实矛盾,进行城市管理创新,实行城市经营已是一种必然的趋势。为此,进一步转变政府职能,深入推进城市公共服务社会化,创新公共服务供给模式,对于提升城市政府公共服务能力,满足社会公共需求具有重要的现实意义。

一、公共服务社会化的内涵与意义

公共服务社会化简单地讲就是将市场机制引入公共服务领域,即将公共服务和公共产品的提供完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量󰀁󰀁󰀁 第三部门!来向公众提供公共服务和公共产品,打破政府提供公共服务和物品的垄断,允许 第三部门!参与公共服务供给的竞争,使政府的权威与市场的功能优势有机组合,以提高公共服务的效率和质量。所以,公共服务社会化实质上就是政府收缩公共服务范围,改变传统的大包大揽的做法,将原来由政府承担的一些公共服务职能大量的转移给非政府公共组织和私人部门,即从公共服务完全由政府部门提供转变为政府利用社会力量由非政府公共组织以及私营企业向社会提供。政府通过对社会力量的组织、利用和管理来提供公共服务。

深入推进城市公共服务社会化具有重要的客观现实意义。一方面,改革开放以来,我国城市人口稳步增长,城市化水平快速提高,高速的城

收稿日期:2007-09-10

市化进程,给城市公共服务的供给增加了巨大的难度。另一方面,长期以来我国城市公共服务的投资主体较为单一,主要是依赖中央与地方(城市)二级政府来供给的。这种单一投资, 一元化!的供给体制,已远远不能满足城市公共需要。这就意味着公共服务供给总量的严重不足,原有的城市公共服务已远远不能满足现实城市社会的公共需求,而现有的城市公共服务增量供给速度又完全跟不上日趋多样化的城市公共服务需求的节奏。为了有效解决这一日益凸现的现实矛盾,实现城市社会福利最大化和可持续发展的任务,提高城市公共需要的满足程度、生活质量以及保障城市社会公平,促进城市社会和谐,进行城市管理变革,实行公共服务社会化便成为亟需。

二、城市公共服务社会化的困厄

就目前中国城市公共服务社会化的发展现状而言,由于处在起步阶段,在理论上还存在诸多争议,主要集中于三个方面:一是城市公共服务应不应该社会化的问题;二是城市公共服务社会化的边界范围何在,即哪些公共服务应该纳入社会化的操作层面;三是如何进行社会化,也即方式与手段的选择问题。但就其实践而言,城市公共服务社会化早已是进入实际应用领域,并取得了巨大管理成效的事实。然而,透过近几年的城市管理变革与创新,我们不难发现,城市公共服务社会化的道路并不平坦,仍然存在着巨大的困厄。

1.城市管理主体的思维误区:城市公共服务社会化的软约束。城市公共服务是城市地域范围内公共物品(Publicgoods)与公共服务(Public

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刘双良,等:城市公共服务社会化的困厄及其解围󰀁󰀁󰀁基于城市经营理念的视角

service)的总称,它既包括纯公共物品与纯公共服务,也包括准公共物品与准公共服务(介于纯公共物品与私人物品和纯公共服务与私人服务之间)。主要是因政府、非政府公共组织、非公共组织对公共事务的处理而产生的。长期以来我们的城市管理主体(主要指城市政府)把公共领域和私人领域看作是一个相互排斥的组成部分,认为私人领域就是通过市场交易得以组织,公共领域则是通过政府制度才得以实施。由于城市政府漠视了城市公共物品的内在属性与分类,所以它认为政府应是城市公共物品供给的唯一主体,城市公共服务理应通过公共行政体系的一体化命令结构来组织完成。

在此思维观念的指导下,城市政府垄断了一切城市公共服务的供给,在涉及城市公共服务的投资、生产、提供等诸多领域,城市管理主体排斥了竞争。城市政府直接组织微观经济活动,形成政企职责不分。由于对城市基础设施、公共服务的公益性和服务性的过分强调,使得它们一般由城市政府独家投资、建设、生产和无偿提供。此种做法,直接导致了城市公共资源配置的非效率,城市公共服务总量不足、质量低下、消费的拥挤,增加了城市公共财政的负荷。

2.城市管理体制的路径依赖:城市公共服务社会化的硬窒碍。制度经济学家诺思认为:一旦选择进入某一路径(无论是\"好\"的还是\"坏\"的)就可能对这种路径产生依赖。某一路径的既定方向会在以后发展中得到自我强化。人们过去做出的选择决定了他们现在及未来可能的选择。好的路径会对企业起到正反馈的作用,通过惯性和冲力,产生飞轮效应,企业发展因而进入良性循环;不好的路径会对企业起到负反馈的作用,就如厄运循环,可能会被锁定在某种低层次状态下。而这些选择一旦进入锁定状态,想要脱身就会变得十分困难。

传统上,我国的城市公共服务体制基本上是 一元!的公共服务体制。在这样的体制中,政府综合消费者的偏好,组织和实现公共服务的生产,作为垄断的提供者向社会提供服务。这种体制实质上是传统计划经济体制的延续,是以计划机制为主实现资源配置的经济制度,其基本内容就是:高度集权的经济决策、行政命令式的资源配置方式和政企不分的企业经营模式。其存在的核心问题是所有权和资源配置方式与机制的错位。政府拥有几乎所有城市资产的所有权并从中获得收入,不必在法律上作出所有权归属的规定;它通过行政分配机制(而不是价格这只无形的手)来协调经济活动,凭借政治权威,以计划指令的方式来实现经济资源的配置。如此以来,行政分配机制的运作往往呈现出某种形式的等级关系󰀁󰀁󰀁一种基于价值链的官僚制组织。各级主管政府部门事实上成为传统体制下的行为主体󰀁󰀁󰀁 厂商!。整个社会资源的配置与流动实质上取决于中央计划指令下各级主管政府和所属企业的利益追求。毫无疑问,计划经济时代城市社会中最大的 受益者!是城市政府及其所属的企业。相反在向社会主义市场经济的转型过程中,会伴有强烈的阵痛和利益的巨大损失,其中包括直接利润的损失、部分政府职能的外移、行政人员工作岗位的减少∀112∀以及压力因素的剧增等。在城市公共服务社会化的 负!反馈作用下,城市管理主体往往会对传统的计划经济体制产生无穷的回味,习惯于对计划指令的强烈依赖。这不仅增加了城市社会转型的难度,而且在很大程度上已构成了城市公共服务社会化的一道硬窒碍。

3.城市管理工具的陈套老旧:城市公共服务社会化的新瓶颈。政府工具是指政府的行为方式,以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。绝大多数的政府干预往往可以通过四方面的经济手段得以实现:(1)供应,即政府通过财政预算提供商品和服务;(2)补贴,这事实上是供应的一种补充手段,政府正是通过这种方式来资助私人经济领域的某些个人,生产政府需要的商品和服务;(3)生产,这是指政府生产在市场上出售的商品和服务;(4)管制,这是指政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动。[1](P99)现阶段我国行政管理水平不高的一个重要原因是管理手段单一,管理方式落后,即缺乏管理方式方法的更新和现代化。随着市场经济的不断成熟和加入WTO,行政体制改革的深化以及政府职能的转变,政府治理模式以及行政管理的方式、方法和手段亟待创新。这就迫切需要引入一整套与市场经济和加入WTO相适应的新的政府工具或现代化的公共管理技术,并建构起新的行政管理的实践模式。

当然,我们这里所说的城市管理工具的陈套老旧,并不是针对政府工具本身,而是就城市管理主体对常规工具的选择与新型工具的应用这一整体搭配组合而言的。政府工具其实质是城市管理的手段与方式,每种政府工具都各有所长亦有所短,并不存在谁优谁劣的等级之分,而关键在于选择运用是否精当。对这些手段的运用取决于特定的政府功能并随时间的不同而有所区别。由于目前正处于社会转型阶段,基于惯性的作用和管理工具自身的非完备性,城市政府在提供社会公共服务方面,对政府工具的选择总体上还是比较保守,多趋向于传统的计划指令等行政工具,而对现代经济杠杆和管理工具的运用则显得较为缺乏,这在很大程度上成为制约我国城市公共服务社会化的新瓶颈。

三、城市公共服务社会化的解围之道(一)调整政府角色、树立经营理念

党的十六届三中全会对我国政府职能转变与目标定位提出了明确要求,即 经济调节、市场监管、社会管理、公共服务!。也就是说,现代政府在市场经济条件下扮演的角色应是经济发展的调控者、改革开放的推动者、有效制度的制定者、市场秩序的监管者、公共产品的提供者、和谐社会的保障者。因此,应及时转变政府职能、调整政府角色:从管制型政府向服务型服务转变、从重 划桨!向重 掌舵!转变。不论在计划经济体制下还是在市场经济体制下,政府的职能总是有限的,只有明确 有所不为!是为了更好的 有所作为!,才能在推动经济与社会发展中起到应有的作用。 政府的职责是掌舵而不是划桨!。市场经济体制下,政府负有新的职责,它所提供公共服务的范围和内容也会有所变化。

城市公共服务社会化使政府有精力去把握国

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民经济和社会发展的趋势,经济和社会发展的远景目标,研究宏观经济间接调控的政策制定,关注基础设施建设以及重要领域和行业的引导,充分发挥政府对国民经济的影响力和控制力。因此,当前城市管理主体,在城市公共服务供给问题上应引入 城市经营!理念,通过城市经营的相关手段,提供城市公共服务,进行系统和合理的运营,使城市公共服务的供给最终带来城市经济效益、社会效益和环境效益的协调发展。在有些领域,甚至可以把城市公共物品转变为 城市商品!,凡是能够推向市场的,都应该推向市场,变公用事业为经济事业,变 事业部门!为 产业部门!。当然,城市公共物品的不同分类和性质,决定着城市公共服务供给的不同方式,所以也就应采取不同的 城市经营!理念及手段。通过城市经营努力提高城市财政收入为城市纯公共物品的供给提供坚实的资金支持和保证。

(二)变革管理体制、实行混合经营

政府必须清楚的认识到,在公共服务领域中存在三个基本参与者:消费者、生产者、安排者或提供者。消费者直接获得或接受服务,他们可以是个人、特定区域的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层或者获得辅助性服务的政府机构。服务的生产者直接组织生产,或者直接向消费者提供服务。它可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构,有时甚至是消费者自身。服务安排者(亦称服务提供者)指派生产者给消费者,指派消费者给生产者,或选择服务的生产者。安排者通常是政府单位,但也有例外。[2](P68)这就是说,公共服务的 政府供给!并不意味着它必须亲自直接生产;公共服务的 政府生产!也并不等于 政府供给!,而只是实现供给的手段,是就政府组织生产的方式而言的。然而长期以来,人们将公共服务的 政府供给!等同于政府 直接生产!,导致普遍的(公共企业)投资主体单一、垄断经营效率低下等问题。

推进城市公共服务社会化,其前提是实现公共服务主体的多样化,变传统的 一元!公共服务体制为 多元!公共服务体制。重要的一点是要打破政府提供公共服务的垄断局面,引入市场竞争机制,实现公共服务主体的多元化。所以,我们可以依据自然垄断型公共物品与优效型公共物品的不同属性,在适度范围内引入竞争机制,提倡城市公共服务供给主体的 混合生长!,实行公营企业与私营企业的 混合经营!,在遵循 公私兼顾!的自然平衡状态下,使二者展开有效竞争,进而提高城市公共物品配置的整体效率。这就要求实现政企、政社、政事分开,使政府从不应该或无能力的领域退出,将这部分原由政府自己包揽的社会公共事务交给非政府公共组织或非公共组织去处理。具体环节包括公共服务主体的非行政化、公共服务内容即公共事务的非政务化、公共服务实现形式与方式社会化与市场化。

(三)更新管理工具、创新运营方式

工欲善其事,必先利其器!。政府管理方式的

创新,特别是市场化工具、工商管理技术和社会化手段在政府管理中的引入,是21世纪行政管理发展的一个基本趋势。作为人类社会管理的两个基本领域,公共管理与私人管理二者有共同之处,都属于一般组织与管理范畴,私营部门发展起来的某些管理经验、原则和方法及技术同样适用于公共部门,可以相互借鉴和应用;而市场机制是改善政府功能,提高行政效率的基本手段。20世纪90年代以来,随着市场化进程的加速,我国公共管理尤其是政府管理的某些部门、领域、方面已尝试引入市场竞争机制,同时,工商管理技术以及社会化手段也逐步在公共部门的管理中推行。

在当代社会,公共问题的复杂性,使得任何单一的政府工具都不足以完全解决某一公共问题;各种政府工具都有其优缺点,并无绝对的优劣(如市场机制);政府工具的选择必须以多元理性为基础等等,这些都要求选择政府工具时应注意组合问题。当前推进城市公共服务社会化应该综合运用如下几种管理工具:(1)公共管理合同。一般采用政府主管部门招标私人公司竟标的方式。适于采用这一形式的公共服务主要有公共工程、基础设施建设等具有规范经济性的自然垄断型产品,还包括一部分公共服务行业如:垃圾收集处理、街道照明、法律服务、收取水电费、自来水供应、图书馆管理、公园管理等。(2)公共管理委托。通常的做法是由政府部门负责提供财货与劳务,由第三部门与政府间彼此签约并将其付诸执行。(3)授予经营特许权。是放松对市场的限制,扩大准入领域的有效途径。许多公共领域和公共项目都可以采用这种方式来经营,如电话、供电、医院、电影制作、报纸、杂志、书籍出版等。(4)政府经济资助。当前我国事业单位改革的落脚点应放在那些公益程度相对较弱或因其自身特点不宜由政府直接组织的社会事业领域。主要对从事文化、非义务教育、卫生、慈善、宗教、博物馆等事业部门进行资助,其形式主要有补助津贴、优惠贷款、减免税收、直接投资等。(5)政府参股。主要应用于桥梁、水电、高速公路、电讯系统、港口、飞机场等经营盈利性公共服务领域。其主要方式有:收益分享债券、收购股权、国有企业经营权转让、公共参与基金等。参考文献:

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(责任编辑󰀂刘兰凯)

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