“土地财政”成因探讨

“土地财政”成因探讨

实行分税制改革以来,地方政府的财政收入占全部财政收入的比重逐年降低的同时其职责却在不断扩大,由此导致了地方政府收支不平衡,出现了较大的支出缺口。在现行的制度框架内,地方政府有意无意的选择了“土地财政”来弥补这部分缺口。随之导致了对房地产业的冲击。关于“土地财政”引发的问题,提出了建立健全财权与事权相匹配的地方财税体系,完善土地“挂招拍”制度,加快调整产业结构,增加企业居民投资渠道等对策。

标签：分税制;土地财政;高房价

现如今房地产泡沫是不争的事实,近年来房价的上涨幅度远超过了居民收入的增长幅度,当前的房价已将大多数中低收入家庭排斥在了市场之外,而且社科院发布的2010年《经济蓝皮书》中指出我国85%家庭无能力买房也验证了这一点,这使得孟子所言的“居者有其屋”似乎对于普通老百姓而言变得越来越遥不可及。在高房价成为舆论焦点,百姓之痛的同时,人们似乎发现除了赚取了暴利的开发商,高价出让土地的地方政府也成为了受益者,因此本文就由此引发的“土地财政”问题进行相关探讨。

1 引发“土地财政”的根源

1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,1994年分税制改革正式开始。在此之前,1979至1994年14年间,针对高度集中的计划经济体制,我国进行了以“减税让利”为主题思路的税制改革,实行了“地方财政包干制”,这项制度的核心是将权力下放到地方和企业。这种减税让利的改革,造成了两个比重的下降,即全国财政收入占GDP的比重下降,中央财政收入占全国财政收入的比重下降。

据相关统计数据显示,1993年中央和地方的财政收入的比重为22%和78%,而到了1994年这一比重变为55.7%和44.3%。从1994年分税制改革至今,地方财政收入占全部财政收入的比重逐年降低。目前,中央和地方财政收入比重为6:4;而中央与地方的财政支出比重为3:7,也就是说在财政收入下降的同时,地方政府所要承担的事权并没有相应减少。地方财政支出缺口一部分靠地方政府自行解决,一部分靠中央对地方的转移支付。对地方政府而言,财政重点转移支付的一个制约因素是转移资金只能用于被指定的地方,这实际上造成了地方政府有财力没财权。总之,分税制改革造成了地方政府的财政困难,为了缓解困难,地方政府只能在现有的制度内想办法解决,这样的需求也为以后地方政府有意或无意的对“土地财政”产生的依赖提供了一个冠冕堂皇的借口。

2 地方政府对“土地财政”形成依赖原因

2.1 政府直接受益于土地出让金

在我国,由于地方政府没有正式的税收自主权,也不能通过举债或发行地方政府债券来筹资。于是地方政府为了解决因分税制改革导致的财权与事权不对称所造成的财政不足,只能在现有制度范围内寻求财政收入的最大化。在现行制度下,地方政府的收入主要是由两部分组成,包括预算内收入和预算外收入。

预算内收入主要是由税收构成,税收是具有强制性,无偿性,固定性。但税收也必须是依法征收的,任何单位和个人不得随意增加或减少税收。所以地方政府要想从预算内来增加财政收入只能是大力发展地方经济,提高征税的税基,这样才能合法的增加财政收入。但是发展经济并非是一朝一夕可以完成的,这种只能缓慢增收财政收入的方法显然无法满足地方政府的需求。

而预算外收入主要包括行政事业收费、政府性基金与土地出让金等部分。近年来,由于国家对行政事业收费的管理越来越规范。因此,行政事业收费在预算外收入所占的比重也是越来越少。而随之变化的是土地出让金所占的比重不仅是逐年走高,而且业已成为地方政府预算外收益中很重要的一部分,据统计2007年全国土地出让收入近13000亿元,其中招拍挂出让土地收入超过9000亿元。即便是2008年受房地产市场低迷影响,全国土地出让收入缩水,但仍然维持在9600亿元的高水平上。另根据今年两会财政部提交的报告,2009年,全国地方政府的财政收入为3.258万亿元,其中土地出让金收入为1.3864万亿元,约占40%,土地出让金已经成为地方政府最主要的收入来源之一,土地收益已名副其实成为“第二财政”。

2.2 地方政府融资平台

我国各地设立的土地储备机构的初衷是为了调控土地市场,在土地价格高的时候把地卖出去,在土地价格低的时候把地买进来,总之是要保障土地市场的平稳运行。而现如今土地储备机构的实际运作已偏离了当初设想的目的,已成为地方政府的一个融资平台。地方政府可以而且热衷于将征用的土地作为抵押物来获得银行的贷款原因正是因为这样的贷款由政府的信用做保障,而且随着近几年来地价是越来越高,政府的收入也是水涨船高,政府还款就越有保障。所以对银行而言,这样的贷款就是优质贷款,银行也就愿意贷款。地方政府以此获得的贷款不仅可以弥补财政支出缺口,当然也可以用来进行城市建设和发展经济等。

不过显而易见的是,地方政府的这种生财之道是有较大风险的,抵押的土地越多,金融体系的债权规模就越大,由此可能造成的不利影响也将越大,比如这种套现模式会增加地方政府的债务风险,一旦地方政府出现财政困难,将导致银行产生大量呆坏账。据监管部门统计,截至2009年末,地方政府融资平台贷款余额7.38万亿元,同比增长70.4%,占一般贷款余额的20.4%,全年新增贷款3.05万亿元,占全部新增一般贷款的34.5%。每年一万多亿的土地出让收入只是让这些债务的风险暂时隐藏起来,如果没有土地收入的增长,这些资金的周转就会成为巨大的问题。

3 “土地财政”导致高房价

3.1 高额土地出让金及相关税费,抬高拿地成本

“招拍挂”价高者得之,在高额的拿地成本,繁多的相关税费下,开发商还要必须得到一定的利润,那么房价怎么不高。据统计,实行招拍挂制度以前的15年,我国的房价平均年增长率为5.1%,低于收入增长和GDP增长;实行土地招拍挂制度后,从2004年到2010年的6年间,平均房价每年上涨10%左右,涨幅是10多年前的3倍左右。

而至于税费问题,按照分税制的设计,由地产开发带来的税收全归地方政府所有,因此近年来,各地都在进行城市扩张,大拆大建。地方政府在选择能快速增长财政收入的税种中,发展城市建筑业,房地产业成为首要选择。城市扩张带来的建筑业和房地产业的发展,已成为地方财政预算内的支柱性收入。据某开发商向媒体提供的房地产成本清单表明,楼面地价达到了占到了售价的40%,包括人防收费、消防收费、建委收费、规划收费、土地收费、房管收费、评价收费,安全收费、治安收费等,企业营业税、所得税,各级行政部门的税费占开发成本的20%左右,和15年前比,当地房地产业的税费增加了30%,不仅收费项目在增加,收费标准也在升高。

3.2 政策的导向对市场产生的预期

在我国目前的房地产市场上,因为政策的原因而推高房价不可忽视。所谓的政策原因并非指政策本身,而是政策给市场产生的预期。如08年各地的支撑房市政策,给市场传递了政府会强力挽救房地产业,房产业从一定意义上讲还是朝阳产业这样的预期。在这样的预期引导下,就一次次出现了开放商不计成本的拿地而频现的“地王”现象,还有银行放开对第二套房贷的限制,政府对开发商囤地不开发的纵容等等情况。此外,不仅对企业产生如此预期,对居民亦是如此。对老百姓而

言,股票、基金等投机风险大,收益没有保障。存款又因为银行长期利率低而无法抵御通货膨胀,而近几年来,房价却是一直再涨,加上我国自古就有买房置地的传统观念,住房的投资性需求旺盛。那么在企业争相拿地建房,银行竞相放贷,投机者竞相买房的这场狂热的运动中,房价怎么不高?

4 弱化“土地财政”,抑制高房价

4.1 建立健全的财权与事权相匹配的地方财税体系

要解决高房价问题,首先并且是最总要的一点就是要从根本上增加地方政府的收入,要进一步推进分税制改革,建立健全的地方财税体系。

可以从以下方面考虑着手:第一,健全地方税制。比如尽快推出物业税,这不仅有利于打击房地产投机,稳定房价,而且有助于改善地方税收结构,增加地方财政收入。以韩国为例,韩国的物业税主要分为财产税和综合房地产税。为了有效控制个人的房地产投机行为,韩国对拥有多套房产的个人制定了一系列限制政策。例如个人将第二套房产出售时,各项税费加起来为房产总值的50%,第三套房产出售时,各项税费更是高达60%,即个人房产税率随其拥有的房产数而增加。这样,可以在一定程度上打击投机,并且有效增加政府收入。第二,强化省级政府职能。现在的很多公共服务如教育、医疗等是由市县一级政府提供的,这些可以改为由省级政府来提供,从而减少地方财政的支出压力。第三,健全转移支付制度。转移支付制度最终目的就是要在全国范围内使任何一个公民都有享受基本公共服务的权利,所以要中央政府经过科学合理的测算各地的合理支出需求,建立转移支付分配模型,由中央弥补地方财政的支出不足,从制度上减轻地方对“土地财政”的依赖。

4.2 完善土地“挂招拍”制度

土地“招拍挂”制度经过多年的运行,已经逐渐偏离了当初为了减少因土地协议出让所引起的一系列问题而引入的一种新的模式来倡导公平的最初目标了,时至今日,“招拍挂”弊端也是不可小视的,在实际生活中往往会出现这样的情况:一些能耐大的开发商,事先通过一些手段得知政府要征用土地的位置和面积,然后将这块地及地上建筑物买下来,等政府征地时,开发商可以获得补偿金。到这个开发商参加土地的“招拍挂”,以某一价格获得该土地时,该开发商为了拿地的总支出为土地竞标价格加上事先买地的费用之和,再减去因事先买地而获得的赔偿金,至此,所谓的“招拍挂”价格已不是当初设想的真正的“招拍挂”价格了。

针对这一情况,可以从以下方面来完善土地“挂拍招”制度:

其一,建立公开的土地一级开发市场。确保采取“挂拍招”方式出让的土地必须是熟地,这样可以防止开发商拿地后将规划进行变更的可能性,这样既减少了开发商与政府在后期讨价还价的借口,也减少了政府给予费用减免,返还余地等问题的空间。其二,完善并推广北京市国土局的“综合条件最优者得”的综合评标方式,可以由各方面的专家对竞标单位进行综合评价,比如可以考虑在开发商在开发过程中对周围环境的污染及保护,开发商的预期房屋售价等情况,从而改变现行的“价高者得”的制度。

4.3 加快调整产业结构,增加企业居民投资渠道

由于我国当前投资渠道非常狭窄,房地产和股市一度成为了以热钱形式存在的民间资本赚取暴利的场所。这也是近两年来房价出现了非理性的上涨的一个重要原因,这也导致资产价格出现了一定程度的泡沫,那么政府就不会坐视不管,必将要加大宏观调控,打击投机。随着调控力度的加大,当房地产和股市无法再获取暴利时,那么这些资本不会停下来,只会寻找其他对象来替代房地产和股市而已。近期部分地区的大蒜囤积居奇现象的发生,以及很多农产品价格的暴涨,就与这些所谓的流动性过剩的资本,逃离资产泡沫去炒作密切相关。所以,要想抑制高房价,从根本上引导大量的民间游资流向实体经济和发展制造业是一个治本之策。

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