循环经济发展中的障碍及解决对策

近几年，全国各地和相关行业形成了发展循环经济的热潮(rècháo)，我国循环经济的发展有了较多的实践，也总结出了很多宝贵的经验，但目前仍然存在一些制约循环经济发展的障碍性因素。

循环经济发展中面对(miàn duì)的主要障碍

（一）缺乏循环经济发展的有效运作模式

发展循环经济必须依靠市场机制才具有生命力。但是，由于循环经济发展首先以解决资源短缺和环境污染为目标，即以社会效益最大化为目标，这使得市场机制自身往往无法解决问题，必须走政府、企业与市场相结合的道路，这就需要理顺循环经济的运行机制，形成循环经济发展的有效模式：

首先，如何突破成本障碍，使循环经济实现有效运转。必须看到，循环经济生产方式中意图实现减量和循环的环节很多不是现行市场经济条件下的必然选择。现行市场经济条件下，源自再利用和再生利用的原料经常是性能和价格上不占优势，以致循环经济生产方式很难自发开展。另外，企业和大众消费者支付的废弃和排污费不仅远低于污染损害补偿费用，甚至明显低于污染治理费用，难以发挥出应有的污染防控作用。由于废弃物排放具有显著的负外部性，如果不能将这种外部成本内部化，循环型生产环节的成本就很难收回。比如在苏南地区，不少纺织企业建立了“中水回用”系统，但就是迟迟不投入使用。究其原因，要达到回用标准，每吨污水的处理成本为2.2元左右；而该地区每吨自来水的价格只有0.8元，每吨污水的处理费也只收0.8元。对于企业而言，在

现有的价格体系下，节水无利可图，循环系统的闲置便不可避免。

其次，如何形成政府引导、市场主导、企业行动、公众驱动的运行体制，形成循环经济发展的有效运作模式。循环经济是一项复杂的系统工程，需要各地方各部门、企业、消费者的共同努力。目前，推动循环经济发展的外在动力和内在利益共享机制没有普遍形成，缺乏循环经济发展的有效运作模式。

（二）促进循环经济发展的政策体系不完善

目前的政策在一些方面制约了循环经济的发展，主要表现在：

首先，缺乏促进循环经济发展的有效的激励政策。在推动资源回收和循环利用方面，循环经济可以开展很多重要工作，如生产者责任延伸制度、再生资源分类回收、建立不易回收的废旧物资回收处理费用机制等，都属于市场失灵的领域，企业缺乏积极性，这就需要政府的政策引导和政策激励。但目前我国还没有建立有效的引导和激励政策体系。

其次，我国财税政策不完善，对使用节能节水产品和低油耗、低排量汽车及发展节能建筑等财税扶持力度不够，对浪费资源的行为还没有限制性的税收政策。尽管我国的燃油税改革方案早已成熟，政府有关部门一直声称将择机在全国公布实行，但由于种种原因至今仍未颁布。燃油税迟迟不能开征，不利于油品的节约，也制约了循环经济的发展。

（三）对发展循环经济的认识需要进一步深化

循环经济是一个新兴的经济发展模式。就当前的情况来看，各个地方和部门对循环经济的认识仍然存在一定的偏差。

个别地方和企业还没有真正认识到发展循环经济的重要意义。个别地方和企业并不认为发展循环经济能取得实际的效果。在这种认识水平下，发展循环经济的动力必然不足。例如，目前一些企业的领导者没有将发展循环经济与实现企业的可持续发展结合在一起。认识的不足使坚持经济利益导向的企业的环保意识不强，积极性也不高，这对更广泛地在企业内推行清洁生产、发展循环经济形成了很大制约。

个别地方和部门对发展循环经济的迫切性认识不足。一些地方和部门只是从自身的角度出发考虑(kǎolǜ)问题，没有从全国范围、战略层次上考虑问题，导致对发展循环经济的迫切性认识不足。比如，一些地方政府并不关心企业的节能降耗，认为企业只要能够为地方贡献GDP和就业就可以，节约能源是中央政府需要考虑的事情。

个别地方和部门对循环经济缺乏深入了解。个别地方和部门对循环经济的概念、内涵、作用机理、实现方式了解不多，对循环经济只是有一个含糊的概念。有的地方将经济社会发展的各种美好愿望都纳入到循环经济框架之中；有的地方将循环经济等同于废物的回收再利用。在缺乏深入了解的情况下，政府部门就无法营造推动循环经济发展的良好外部环境，在循环经济发展过程中政府应承担的职能自然也无法落到实处。

（四）尚未建立、健全促进循环经济发展的法律法规体系

世界上很多国家都通过立法强制推动循环经济发展，如日本、德国、法国、英国、意大利、西班牙、新加坡、韩国等国家，都制定了综合性或单项的发展循环经济、资源循环利用的法律。从日本、德国等国发展循环经济的实践可以看出，完善的法律法规体系对于促进循环经济的发展是非常重要的。目前，我国尚未建立、健全有利于推动循环经济发展的法律法规和政策体系。我国主要的循环经济法是《清洁生产促进法》，该法并没有具体明确企业的责任和义务，可操作性不强。国家出台的《节约能源法》、《环境影响评价法》、《可再生能源法》等一系列法律法规中，都提出了发展循环经济相关方面的要求，但都没有系统性。现行的环境保护方面的法律法规，其着力点是污染防控和末端治理，不能适应发展循环经济的要求。我国相关法律法规之间还存在着不够协调、有关的配套措施不到位等问题。此外，我国还缺少具体的专项法律法规，缺乏必要的强制性标准等技术法规。

（五）资源性产品的价格形成机制不健全

目前，我国反映资源稀缺程度和供求关系的价格形成机制还不健全，导致资源性产品价格不合理，许多资源性产品价格没有体现出资源和环境成本，出现了资源短缺与浪费并存的现象。缓解资源约束压力的一个根本性途径是健全资源性产品的价格形成机制，让价格真正起作用。

（六）循环经济的技术支撑体系有待加强

目前我国在提高资源利用效率的某些技术上取得了一些突破，但总体上

看，循环经济科学技术的研究和应用明显滞后，缺乏支撑循环经济发展的共性和关键技术，很多企业，特别是中小企业的技术力量薄弱，同时也缺乏了解相关技术信息的平台和渠道。加强技术支撑体系对于循环经济的发展非常重要。

推进(tuījìn)我国循环经济发展的几点政策建议

为贯彻落实国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》，实现循环经济的发展目标，建议加强下述几个方面的工作：（一）引导各部门各地区用符合市场经济规律的方式发展循环经济，积极探索循环经济发展的有效运作模式

循环经济实际上是经济学基本理论的体现和延伸，它与基本经济理论是一脉相承的。发展循环经济，也要符合客观经济规律，也要顺应基本的市场经济规则。如果出现了不经济的情况，政府部门应进行引导和协调，必要时应推出优惠政策或进行适当补贴。例如，如果为了完善循环经济产业链或进行废物再利用的需要而损害了个别企业的利益，政府应该担负起维护这些企业利益的职责，解决的方式有几种：一是通过谈判和协调，让那些从发展循环经济中受益的企业去补贴那些因发展循环经济而受损的企业；二是政府通过税收优惠、财政贴息等激励性政策对企业提供支持；三是政府对企业直接提供补贴。如果用不符合市场经济规律、损害企业正当利益的方式发展循环经济，那就会事与愿违，不会取得实际效果；如果忽视了市场机制，过于依赖政府资金政策的支持，难以通过市场获得稳定的经济收益，这种循环经济模式就难以持久。目前，个别地方和部门发展循环经济的热情很高，但有些方法不符合经济规律，应加以改正，以免步入误区。

尽管我国在推动资源节约、资源综合利用、推行清洁生产，以及探索、总结循环经济发展模式方面取得了一定进展，但循环经济发展在全国还处于起步阶段。应及时总结循环经济试点项目的经验和问题，总结出重点行业、重点领域、产业园区和城市发展循环经济的有效模式，为加快发展循环经济提供示范和借鉴，争取尽快形成政府引导、市场主导、企业行动、公众驱动的循环经济有效运作模式。

（二）完善促进循环经济发展的政策体系，理顺循环经济的运行机制

应充分发挥市场机制在推进循环经济发展中的主导作用，同时借助财政、税收等经济政策，优化循环经济各节点之间的连接，使循环经济中各个主体形成互补互动、共生共利的关系，降低循环经济的运行成本，理顺循环经济的运行机制，实现循环经济的动态稳定和长效发展。促进循环经济发展的政策应该充分细化，与财政金融政策相协调配套，防止政府不同部门按照部门利益和业绩需要“有选择”地加以执行。

首先，制定和完善具体的激励制度。拓宽循环经济的投融资渠道，政府可适当给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持，并发挥政府投资对社会投资的引导作用，建立完善循环经济多元化的投资机制；坚持鼓励与限制相结合，引导企业推进节约降耗，全面推行清洁生产；鼓励企业、公众尽可能使用再生物品，少用原生物料。同时，要培育和奖励循环经济型企业，将发展循环经济与企业降低生产成本、提高技术水平、完善内部管理有机结合起来，增强企业发展循环经济的积极性。

其次，完善并落实促进循环经济发展的财税政策。国家财政支出在向公共财政转变的过程中，应加大对环境保护和循环经济发展的支持力度。制定具体的财税政策鼓励发展废旧物资回收和再生利用的产业，建立生产者责任延伸制度、再生资源分类回收、不易回收的废旧物资回收处理费用机制；完善资源综合利用和废旧物资回收利用税收优惠政策，调动企业发展循环经济的积极性；尽快择机出台燃油税。

第三，健全资源性产品的价格形成机制。今后应加快资源价格机制的改革，进一步推动水、电、石油天然气、煤炭、土地等资源价格的市场化改革，逐步形成能够反映资源稀缺程度、市场供求关系和污染治理成本的价格形成机制。

第四，建立和完善生态环境补偿机制。政府应提供有力的政策支持和稳定的资金渠道，建立和完善生态环境补偿机制，以此促进循环经济和环保产业的发展。建立生态环境补偿机制应当遵循以下原则：一是谁利用谁补偿，谁受益或者谁损害谁付费，将生态环境破坏所造成的外部成本内部化；二是有利于保护地区与受益地区共同发展的原则；满足需要与现实可行相结合的原则。生态环境补偿机制应是多层次的。

（三）深化对循环经济的认识，彻底转变片面追求GDP增长、忽视资源节约和环境保护的倾向

要提高各级领导干部对循环经济的认识和领导能力，将发展循环经济放在贯彻落实科学发展观的战略高度上去考虑，将加快循环经济发展作为一项重要

工作来抓。

一是引导各级领导干部正确认识加快发展循环经济在促进经济增长、促进产业结构优化升级、节约能源、保护生态环境等方面的重要意义，采取有效的推进措施。

二是深化领导干部、企业家和社会各界对循环经济的认识，彻底转变片面追求GDP增长、忽视资源节约和环境保护的倾向。

三是树立和推广一批发展循环经济的正面典型，营造推动循环经济发展的有利的舆论环境。引导消费者转变消费观念，努力倡导节约型消费和“绿色消费”，树立有利于节约资源和保护环境的生活方式和消费方式。

（四）推行清洁生产方式和园区生态化改造，实现污染物减量化、资源化、无害化

第一，全面推行清洁生产。认真贯彻实施《清洁生产促进法》，积极推行ISO14000环境管理标准，制订重点行业清洁生产评价指标体系，对污染物严重超标企业和使用有毒有害原材料企业实施强制性清洁生产审核，逐步建立完善可行的清洁生产管理体制和实施机制。

第二，按照循环经济的原则要求，推进工业园区的生态化改造。通过优化整合，促进污染项目集中布点、集中治理、达标排放，全面加强工业园区的生态环境建设。具备条件的工业园区，要按照产业链、供应链的有机联系，逐步实现上、中、下游物质与能量逐级传递，资源循环利用。

（五）健全促进循环经济发展的法律法规体系，加大执法和监督检查力度

结合我国国情，尽快制定循环经济法律，健全促进循环经济发展的法律法规体系。当前要抓紧制定与《清洁生产促进法》相衔接的《循环经济促进法》，规定循环经济的基本方针、指导思想、基本原则、具体的法律制度和责任。研究建立生产者责任延伸制度，明确生产商、销售商、回收和使用单位以及消费者对废物回收、处理和再利用的法律义务。修订《固体废物污染环境防治法》、《矿产资源法》等专门性的环境法律，对资源的节约、回收、再用、再生利用做出进一步的规定。为了促进循环经济的开展，有必要在法律的框架内由政府制定一些条例，并在条例的指导下，制定或完善有关的部门行政规章。

（六）构建良好的技术支撑和技术咨询服务体系，使技术进步在循环经济发展中发挥更大的作用

要实现循环经济所追求的经济和环境多项目标，必须依靠技术进步。而要突破传统发展模式，使技术进步在循环经济发展中发挥更大的作用，必须在政府支持和引导下加大对循环经济共性和关键技术的研究开发投入，构建良好的技术支撑和技术咨询服务体系，推广应用先进适用技术，及时向社会发布有关循环经济技术、管理和政策等方面的信息，开展信息咨询、技术推广、宣传培训等，为参与循环经济的企业特别是中小企业提供技术服务。应开展多渠道筹资，带动社会资金投入循环经济共性和关键技术的研究开发。此外，还应大力开展国际间的科技合作，积极引进和消化、吸收国外先进的循环经济技术和管

理手段。加快先进适用技术的推广，不仅要搞好示范项目，还要做好推广技术的筛选、信息传播和技术服务工作，使示范的技术推广出去，在推动循环经济发展中真正发挥效益。

作者单位：国务院发展研究中心办公厅

内容总结

（1）循环经济发展中的障碍及解决对策

近几年，全国各地和相关行业形成了发展循环经济的热潮，我国循环经济的发展有了较多的实践，也总结出了很多宝贵的经验，但目前仍然存在一些制约循环经济发展的障碍性因素

（2）二是有利于保护地区与受益地区共同发展的原则

（3）研究建立生产者责任延伸制度，明确生产商、销售商、回收和使用单位以及消费者对废物回收、处理和再利用的法律义务 （4）作者单位：国务院发展研究中心办公厅