从服务型政府建设看当前行政服务中心存在的突出问题及其救济途径

从服务型政府建设看当前行政服务中心

存在的突出问题及其救济途径

黄艾

（南京师范大学公共管理学院，江苏南京２１００９７）

［摘要］

本文结合制度环境分析原因，从多方面来提出可行性救济途径，以解决当前行政服务行政服务中心；服务型政府；电子政务

［文献标识码］Ａ

［文章编号］１００９－６５６６（２００８）０３－００８３－０４

中心存在的问题。

［关键词］

［中图分类号］Ｄ６３０．９

ＴｈｅＰｒｏｂｌｅｍｓｏｆＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＡｆｆａｉｒｓＳｅｒｖｉｃｅＣｅｎｔｅｒａｎｄｔｈｅＷａｙｓ

ｔｏＳｏｌｖｅｉｎｔｈｅＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆＳｅｒｖｉｃｅ－ｔｙｐｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＨＵＡＮＧＡｉ

（ＳｃｈｏｏｌｏｆＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔ，ＮａｎｊｉｎｇＮｏｒｍａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｎａｎｊｉｎｇ２１００９７，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｆｆａｉｒｓｓｅｒｖｉｃｅｃｅｎｔｅｒｉｔｓｅｌｆｂｒｉｎｇｓｓｏｍｅｐｒｏｂｌｅｍｓｉｎｔｈｅｃｏｕｒｓｅｏｆｏｐｅｒａｔｉｏｎ．Ａｓｆｏｒｔｈｏｓｅｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｗｅｍｕｓｔｓｏｌｖｅｔｈｅｍｗｉｔｈｒｅｆｏｒｍｓｃｏｎｔｉｎｕｏｕｓｌｙ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｆｆａｉｒｓｓｅｒｖｉｃｅｃｅｎｔｅｒ；ｓｅｒｖｉｃｅ－ｔｙｐｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；ｅ－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ

党的十七大要求要继续加大行政审批制度改革，建设服务型政府。服务型政府是以新公共管理理论为基础，以公民本位、社会本位、市场本位为指导，以提供公共服务为宗旨的政府。建设服务型政府就是要适应市场经济发展的要求，不断改进经济调节和市场监管的方式方法，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。行政服务中心作为服务型政府的有效载体，是政治体制改革的产物，也是政府职能转变的有效途径［１］。经过十多年的发展，行政服务中心作为一项制度创新，取得了良好的制度绩效：提高了行政效率和社会效益，促进了政府职能转变和行政管理体制改革，强化了对行政权力行使的监督，为从源头预防和遏止腐败提供了新的途径和手段。本文从服务型政府的理念、契合制度选择的理论来重点探究服务中心发展的几大突出问题和相应的救济途径。

一、行政服务中心当前遭遇突出问题

（一）授权的局限

职能部门对窗口工作人员的实质性授权过少，责权不够明确，个别单位前一阶段放了权，后一阶段又莫明其妙地收了回去，或原来议定的项目根本就没有进入窗口办理；许多部门避重就轻，把

［收稿日期］

２００７－１１－１９

艾（１９８２—），男，四川绵阳人，南京师范大学公共管理学院行政管理硕士研究生，从事公共政策、公共行政研究。

［作者简介］黄

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本应减少的发生于行政机关内部的职能程序作为审批项目取消公布，造成审批事项大为减少的假象，或者象征性地把一些无关紧要的事项放进窗口，真正应该进入窗口服务的实质性审批项目反而留在自己手中，最后导致窗口没有权力，客户来了也办不了事［２］。

在我们的调研中，除了走访处于“前台位置”的各级行政服务中心，也与负责服务中心窗口业务办理的“首席业务代表”有深层次的接触，我们了解到：在一些具体的审批环节上，中心只能起到一个协调“后方单位”派遣至中心的业务和督促的作用，而各

代表，其身份也就相当于一个中心与“后方单位”的“后方单位”直接指示下来进行直接协调员，也要在

业务的受理和办理，更多的“敏感”业务项目还是回归原单位办理。

造成这种情况的原因在于：一是国家相应的法律法规与部门部分审批环节存在法律上的不一致。有的行政许可法规定可以下放给中心的，但国务院相应的法规却并没有做出具体的解释。二是部分审批项目由于其本身的特殊性，不可能下放权力到服务中心，如：建设局的“出外场”，城管局的“外部作业”等。三是“后方单位”对中心相应的责权一致性表示了相当大的质疑。他们认为，即使全国许多地方在推行行政服务中心的两章制的情况下，最后到底谁对最终的结果担负责任，在出现行政诉讼和行政复议时，将会出现很大的问题，因为行政服务中心不可能来担负责任。因此，行政服务中心根本得不到实质性的授权。

（二）“收发中心”的尴尬

由于授权上不能取得突破，当前行政服务中心更多的是起到一个“收发中心”的作用。由于体制性的障碍，服务的模式仍然在走体外循环的老路。授权的局限所带来的体外循环使得职能部门某些权限大幅度保留，致使公开审批和服务有流于形式之嫌，未突破旧有模式。在实际运行过程中，由于窗口无权，使窗口仅具收发功能，许多项目还得回到原单位办理，如此一来，客户办理项目还得托关系找熟人，到原单位去走老一套繁杂的程序，最后办理完毕，再由窗口发件给客户，中心只是在传统服务模式的基础上设立的一个收发地点。

“体外循环”主要有三种情形：一是地方政府部门在选择进驻事项上往往避重就轻进瘦留肥，象征性地把一些含金量低的事项进驻中心，而把含金量

较高的事项以种种理由不纳入中心，导致进驻不到位，造成中心审批存在体外循环的现象；二是由于地方政府对于当地中央及省垂直管理部门无法节制，这些垂直管理部门往往拥有大量的行政审批事项，由于本身管辖权的局限，这些审批事项是否进驻中心以及是否服从中心的管理，完全取决于该部门的意愿，即使进驻中心也往往流于形式；三是由于目前我国没有建立更高层级的行政服务中心，中央及省级政府部门审批权限并没有下放，造成地方行政服务中心在审批时间上无法与省及中央衔接。地方行政服务中心所实施的办件限时制和承诺制就没有办法向行政相对人兑现。

（三）体系的断层

当前各地的行政服务中心都是仅限在市和区县两级设立的，是在条块分割的现有管理体制之下从中间突破了一个机构，接下来的问题是如何实现省、乡（镇）的整体衔接对口。这其中就存在着市、县（区）、两个问题：

首先是如何建立省级行政服务中心？在市级行政服务中心，我们从实地的调研可以发现，许多重大的审批事项仍然保留在省级的职能部门中，特别是一些国家的垂直系统部门。许多学者都曾经提出我们行政服务机构建设的下一步就是在省级建立行政服务中心，以期在行政审批制度改革过程中再迈出关键的一步。但从我们实际调研来看，在我们未突破行政体制改革的体制性障碍前，建立省级行政服务中心将会陷入一个更加复杂的与更高层次政府职能部门“博弈”之局。

其次是否有必要在乡镇一级建立行政服务中心？从行政服务中心整体的系统构建来说，应该在乡镇一级建立行政服务中心，以满足广大农村群众的需求。但现状是：行政服务中心主要还是停留在行政审批业务上，其服务内容很单一，在提供公共服务和便民服务上还存在很大的缺陷；从农村群体的需求来说，行政服务中心设立的必要性并不是那么充分，而且还存在着人力物力等方面的巨大阻碍。从行政服务中心的设立可以看出，完全的以行政命令方式尚且遇到了巨大的阻力，何况是在各项条件都不及市和县的广大的农村。从实际调研情况来看，在市县行政服务中心，一般受理的农村业务主要还是一些常规的业务，类似身份证的办理，给车上牌照等事项。其次，由于各地区经济发展所导致的地区差异，使得我们并不能以统一的标准来规范乡镇的行政服

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务中心的建设。考虑到政府当前行为多重性因素，如果要统一建立乡镇行政服务机构的话，又有可能导致整体上的“一刀切”，到最后只不过沦为各级地方政府的一次“集体作秀”。

（四）沟通与制衡

行政服务中心运行机制转变传统的串联办理制为联合办理制，它要求各职能部门实现信息的沟通与合作的协调，但现实情况是上下改革不统一、左右步调不一致，使得联合办理制备受掣肘。

这其中最主要的原因有：

（１）部门利益的驱使。我们行政体制改革和政府机构改革最核心的问题莫过于两点，其一是转变“条块”分割状况，从政府职能，其二即是打破原有的

而在整体上实现构建公共服务型政府。在行政服务中心的发展过程中，其发展遭遇“瓶颈”，其实质的原因也是各职能部门受自己部门利益的驱动，不会从根本上下放审批权限。对于政府职能部门来说，最关键的利益资源就是权力和信息，而行政服务中心的发展则要求授权的充分和审批信息的公开化，这无疑严重限制了部门利益的获取。在实际联合办理流程中，不可能实现部门间完全的沟通和合作，特别是一些关系重大的审批项目，就更不可能了。

（２）中心自身管理局限的尴尬。除却政府部门和个人的自身的“自利性”外，要建立一整套的联合办理机制，行政服务中心应该发挥组织和协调的作用。许多地方行政服务中心专门成立了联合协调小组，在业务的联合办理过程中，由中心牵头，涉及到的各职能部门窗口“首席业务代表”参加，共同来解决彼此的协调问题。但由于中心管理权限和中心本身法人地位的尴尬境地，联合协调小组的服务内容是很有局限性的，通常是部门间关于业务的简单协调。复杂、重大的业务办理，他们根本无权过问，只有依靠职能部门在“后方”来决定业务的办理。所以根本就不存在彼此有效的沟通，更谈不上制衡。其呈现的特征有：沟通、协调并没有形成具备实质性的“话语权”仍然要回固定机制；中心权限有限，最终的

归各职能部门的“后方”单位；在沟通和协调上，中心仅限于搭架一个平台的作用。

自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效准，省、

能的原则，可以决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；行政许可法第二十六条又明确规定：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定，行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请，并转告有关部门分别提出意见统一办理，或组织有关部门联合办理集中办理。由此可见，行政服务中心这种集中提供行政许可服务的模式，符合行政许可法的立法精神和关于集中审批的规定，这种模式是有一定法律依据的。

地方政府是将公共行政服务中心定位为一个行政性机构，而非事业性或社会中介性机构，但在我们现存的政府的行政序列中，并没有它的位置。依据行政许可法，行政服务中心不是其他行政机关，而是一种事业编制的组织，而且有的地方甚至是没有编制的临时组织。于是，服务中心的主体资格的合法性就受到质疑。行政许可法第二十五条规定，可以由某一个行政机关集中行使相关行政机关的相关职能，也没有具体规定服务中心的合法地位；国务院批转《关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》也同样没有正面回答服务中心的合法性。从行政组织学意义上来说，政府并没有明确的清晰的法律和法规来规定行政服务机构性质，相应的责权也没有明晰，因此，行政服务中心的设立缺少坚实的合法性基础，没有强有力的可支撑的法律体系。因而在实际的运转协调、监督等方面遭遇无限的尴尬。过程中，在管理、

（二）行政许可法的颁布和实施，对行政服务中心的服务内容和运行机制有重要的参考价值。行政服务中心作为建设服务型政府、促进行政审批制度改革的制度创新，仅仅依靠行政许可法单方面的法律支援是远远不够的。许多中央垂直系统的行政审批制度改革并不是在地方上进行，所以尽管在不断地改革，但地方行政服务中心却并不能将其纳入自己的有效管制之中。在一些利益关系“敏感”的审批项目和环节中，类似国土局、建设局涉及的一些环节，行政服务中心本身的行政实体地位问题就显露无疑，它正像很多学者所描述的那样：中心的实质仅限于服务于政府职能部门的一个松散的办公场所。

行政服务中心作为一个制度创新发展的机构，其存在和发展仍然缺乏明确有效的法律性依据和制

二、对行政服务中心呈现

问题的制度分析

（一）行政许可法第二十五条规定：经国务院批

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度性保障，尽管许多地方的行政服务中心之所以能在很短时间内建立并运行，实际上得力于市委市政府的强制命令和行政干预。在没有法律依据和制度保障的情况下，如果没有强势的行政干预，行政服务中心能否继续生存下去，能否真正发挥作用，有着太多的疑问，因此，也就导致了社会上广泛流行的行政服务中心的“短命论”。

于进一步深化行政审批制度改革、政务公开的要求，在逐一核定依法保留行政许可目录的基础上，按照“与群众密切相关的许可服务事项必进，与其他部门有联办关系的许可服务事项必进，窗口当时即可办结的许可事项必进，办事流水必须的环节必进”的原则，坚持应进厅、能进厅的行政审批、许可事项全部进厅。其次，按照入厅项目“七公开”的要求，向社会公开公布，使有行政审批权的部门认识到审批项目进厅只是把分散在部门各处室的审批权集中到窗口中，既有利于与其他部门工作衔接协调，也有利于审批与监管分开，可以集中精力做好监管和公共服务工作，以解决进厅项目难的问题，使进厅行政审批项目的管理和审批过程公开、透明，以正确处理政务大厅、入厅部门与办事群众的关系。应该建立信息公开即审批条件和标准公开制度，听取行政相对人意见的制度，审批决定说明理由的制度，行政审批案卷制同时，切割、度，回避制度和利害关系人的听证制度。

整合各部门的行政业务，将职能部门的所有人员和事项集中到行政服务中心（或政务大楼）的后台大办公区，实现前台和后台工作的衔接。

（四）积极探索将行政服务中心导向电子政务充分运用现代网络通信与计算机技术，把中心管理层与窗口部门所具有的职能在网络上得到实现，不仅可以为行政相对人提供优质、高效的服务，也便于中心管理层职能的充分行使。按照统一规划、整合资源、分步实施的要求，将行政服务中心信息化建设纳入电子政务建设总体规划，充分利用现有政务信息化平台资源，实现各级政务网络平台与行政服务中心及部门局域网的系统联结，逐步完善网上公告、网上受理、网上办理、网上审批和网上监管功能。行政服务中心电子政务的最高阶段就是网上审批，网上审批被称为阳光下的透明操作。目前，我国已经有一些经济发达的地方开始进行了网上审批的探索，取得了良好的社会效果。●参考文献：

［１］郭济．加强行政审批服务机构建设

中国行政管理，２００５，（１２）．

［２］姜晓萍，唐冉熊．完善行政服务中心深化审批制度改革［Ｊ］．湖南社

会科学，２００４，（２）．

［３］吴爱明，孙垂江．我国公共行政服务中心的困境与发展［Ｊ］．中国行

政管理，２００４，（９）．

深化行政审批制度改革［Ｊ］．

三、关于行政服务中心的

制度救济途径

（一）突破授权的局限

按照审批、监管、服务职能适度分离的原则，把原来分散在各部门的审批职能剥离出来专设审批处，统领本部门所有的审批职能，各部门必须将审批权充分授予窗口，对已设审批处进驻的，由审批处负责；未设审批处的，实行首席代表制，赋予首席代表审批决定权、预审处置权和特别处置权，实行一个窗口对外，其他处室不再受理和办理，杜绝体外循环。其次，要全面落实项目进中心。按照“两集中、两到位”和行政服务承诺的要求，应进中心的项目全部进中心办理。所有进中心事项在中心窗口受理、办理，出件等审批工作全部在窗口完成。同时，要整合部门内部职能，明确各部门内设机构不再承担行使审批职能。所实施行政服务中心的授权的变革将会使一些部门开始从繁杂的审批事务中解脱出来，工作重心也开始转向制定行业发展规划、深入调查研究、加强市场监管和法规监管。

（二）建立市区合一、四位一体的服务体系市直、区直职能相同的部门，可归在同一个窗口办公，上下衔接，联动配套，非常便捷。四位一体是指中心、窗口、部门与监委的联动机制，成立四方联席会议，定期或不定期召开工作协调会，努力形成部门支持窗口，窗口全力服务，中心统一协调，监委全程监督的良好工作格局。在必要的条件下，建立省市、级行政服务综合中心和乡镇便民中心，实现省、县、乡四级体制上的建设构想，实现上下联动配套的完整体系。

（三）行政程序和行政业务流程的创新对政务大厅审批项目的规范和管理，首先，应从筛选确定进厅审批项目为突破口，确定进厅行政审批项目要严格按照行政许可法和国务院及省政府关

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