城市规划区内“宅基地房屋”拆迁评估几点思考

城市规划区内“宅基地房屋”拆迁评估几点思考

【摘要】 在土地权利征收与房屋拆迁补偿评估过程中，既要深刻调整我国目前不合理的利益分配格局，又要统筹协调好各方面的利益关系；既要着力解决现实中的突出矛盾，又要妥善处理历史遗留问题。深化农村土地所有制改革，进一步明晰集体所有土地产权分配，在条件适宜时大胆尝试产权更为明晰的土地所有制形式。

【关键词】 土地征收 房屋评估 明晰产权

处于转型特殊历史时期的中国在经济、政治、文化、意识形态等诸多方面发生着深刻的变化。改革的复杂性和渐进性决定了不可能预先提出一套统一完善的方案，在诸多问题的协调处理上，我们只能“摸着石头过河”。因此，转型时期的社会必然充斥着各种矛盾、冲突和紧张。城市规划区房屋拆迁引致的土地权利征收与房屋拆迁补偿是一个交织着历史与现实、政治体制与经济体制等诸多因素的复杂问题。在土地权利征收与房屋拆迁补偿评估过程中，既要深刻调整我国目前不合理的利益分配格局，又要统筹协调好各方面的利益关系；既要着力解决现实中的突出矛盾，又要妥善处理历史遗留问题。那种将物全法视为“私产保护利器”，希望物权法颁布实施能够对房地产权利保护产生立竿见影的想法并不切实际。以下通过实际工作中遇到的问题做如下阐述：

一、城市化背景下的宅基地房屋拆迁

(一)、宅基地使用权制度的基本特征

1、主体的特定性。宅基地使用权是指农民作为集体经济组织成员，依法在集体土地上建造房屋及其附属设施，供其家庭人口居住和使用的权利。宅基地使用权是一种成员权，

仅限于农村集体经济组织成员才能依法获得，不得自由转让，非集体经济组织成员不能申请或受让该权利。

2、分配的福利性。宅基地使用权通常由农村经济组织成员依法向本集体经济组织提出申请，采取无偿划拨的方式，按户分配，而不是通过交易行为以支付对价的方式取得。

3、操作的复杂性。宅基地分配遵循“一户一宅”原则，每户面积不得超过规定标准，但实际情形远比规定复杂。有的家庭人少房多，形成“一户两宅”甚至“一户多宅”的情况；有的家庭，面积严重超标，无法进行调整，更无法收回超标部分；有的家庭人多房少，住房紧张。城乡结合部人地矛盾突出，宅基地占有情况更加复杂，宅基地使用权分配不均问题更加突出。一是违法建设大量存在；二是人户分离大量存在；三是“空挂户”大量存在。有的外来人口为了子女就学或其他原因，将子女及本人户口迁入，但在迁入村却没有房屋，形成“空挂户”。

(二)、宅基地房屋与城市房屋性质不同

1、产权性质不同。宅基地使用权属于公有产权，其分配具有福利性，即使宅基地被征为国有，其使用权性质也没有发生根本改变，不能评估作价，不得随意转让，宅基地上的房屋等附着物则属于私有产权。城市房屋则可以评估作价，经买卖双方协商，可以确定转让价格，可以上市交易。

2、户均面积不同。宅基地房屋户均面积一般大于城市房屋户均面积。这意味着，如果拆迁时按相同的“市价”补偿，宅基地房屋户均补偿额相当于城市房屋户均补偿额的数倍。

3、房屋功能不同。城乡结合部宅基地房屋不仅用于村民自住，还大量用于出租，成为

村民家庭收入的重要来源，每年房租收入少则数千元，多则数十万元。城市房屋虽然有一部分用于出租，但主要用于城镇居民自住。

二、现行政策存在的主要问题

(一)、政策不统一

城乡结合部通常处于城市规划区范围内，宅基地房屋应先征地、后拆迁。按照《土地管理法》、《河南省实施〈土地管理法〉办法》等法律规定，对集体土地征用补偿办法由国务院规定，国务院授权给省级政府作出相应的实施细则，省级政府又授权给市、县政府。权力层层下放，拆迁补偿方案由基层政府甚至开发商主导制定，经验成分较多，补偿标准高低无据，补偿安置失真。实行货币补偿的，补偿标准差异明显。有的地方参照城市房屋拆迁评估价(“市价”)进行补偿，补偿标准高。甚至近千万元；有的地方按地方政府制定的拆迁政策执行，补偿标准低，被拆迁人权益无法得到保障。实行产权调换的各地，具体实施标准也五花八门。时至今日全国仅有北京市制定了《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》，其它地方只是以政府文件的形式制定补偿标准。

(二)、补偿欠公平

城乡结合部宅基地房屋拆迁政策差异过大，造成一定的不公平。1、地区间的不公平

有的地区补偿标准定得过高，有的地区补偿标准定得过低，对补偿标准过低的被拆迁人来说，本地政策显失公平。

2、项目间的不公平

相对于公益性项目来说，经营性项目拆迁补偿标准通常较高，对涉及公益性项目拆迁的被拆迁人来说，适用政策显失公平。

3、房屋认定的不公平

由于宅基地分配不均，有的宅基地面积较大，人少房多，拆迁前每年就有相当可观的房租收入，拆迁时更可按“市价”一次性获得数百万元补偿；有的宅基地面积较小，人多房少，即使按“市价”补偿，每人获得的补偿可能只有数万元，拆迁后仍然是住房困难户。

4、先拆后迁的不公平

有的拆迁人为了尽快启动开发建设，降低开发成本，对滞留户的补偿层层加码，对先期签约的被拆迁入来说，这种做法当然不公平。

5、安置标准的不公平

是按每人50平方米标准安置，还是按每人20平方米标准安置，实际获得的补偿差异悬殊，客观上也不公平。

三、完善政策的原则及思路

(一)、基本原则

1、要维护农民利益

确保农民生活水平不因拆迁而下降。一是确保居住条件得到改善。二是确保有房可供

出租。必须确保农民拆迁安置后，除自己居住外，还有一定的余房可供出租，继续获得稳定的房租收入。三是确保公平合理。要依法保障农民对房屋的私有财产权和对宅基地按份共有的使用权。

2、要维护公共利益

无论是公益性项目拆迁，还是经营性项目拆迁，只要是基于合理公平的补偿，都应确保拆迁进度，否则会损害公共利益，影响项目建设。

3、要维护投资者利益

投资者只有及时得到净地出让的土地，才能启动项目建设，进而获得预期的投资回报。

(二)、政策性建议

1、加大立法力度，确保政策统一

为切实减少政策的随意性，建议尽快制定《宅基地房屋拆迁管理条例》，将城乡结合部宅基地房屋拆迁、小城镇宅基地房屋拆迁、国家重点工程宅基地房屋拆迁一并纳入立法范围，对补偿和安置作出统一的原则性规定。各省、自治区、直辖市据此制定实施办法，确保政策相对统一，依法维护拆迁当事人的权益，保障建设项目顺利进行。

2、突出可操作性，体现公平合理

宅基地使用权作为一种集体经济组织成员权，具有按份共有的制度特征，本身应当按农民家庭人口数进行分配和调整，但由于受人口情况多变，实践上缺乏可操作性，因此，

拆迁时可采取房地分离补偿的方式：一是对房屋本身的补偿，依据被拆除房屋的重置成新价确定；二是对宅基地使用权的补偿，依据每人应分配宅基地使用权的区位补偿价确定。安置方式有产权调换、货币补偿两种，由被拆迁入自主选择，选择产权调换的，安置标准与核定标准相同。

3、合理认定人口，兼顾现实利益

合理认定享受土地使用权补偿的人员。具体包括：原籍和户口均在被拆迁村的农业人口及其衍生人口：因服兵役、上学、服刑等原因户口迁出的农业人口；与原籍在本村的农业人口结婚、且户口迁入本村的农业人口，或因户籍政策限制，婚后户口暂无法迁入的农业人口；原籍在本村的农业人口，因征地、上学等原因转为非农业人口的。以上人员选择产权调换的，按规定标准安置住房。

合理确定不享受土地使用权补偿的人员。具体包括：在其他地区拆迁中已享受宅基地使用权补偿的人员；在拆迁范围内无住房、仅户口迁入本村的人员(因现行户籍管理形成的“空挂户”)；与本村农民结婚的城镇居民；户口迁入本村且在本村有固定住房的城镇居民。其中，前两类人员不安置住房，后两类人员可按核定标准的50％安置住房。

四、现行政策下的宅基地房屋拆迁评估技术思路

在城市规划区内宅基地房屋拆迁评估实施工作可分为以下两种

情况。

（一）、拆迁区域已经颁发《房屋拆迁许可证》

根据《行政许可法》规定，行政许可的事项一经实施，表明政府相关部门已经认可被拆迁房屋所占用土地是国有土地，那么就应该按照《城市房屋拆迁估价指导意见》进行评估。优先应该选用市场比较法选取可比实例，通过交易日期修正、交易情况修正、区域因素修正、个别因素修正等求取比准价格，或者按照房地分离估价方，计算土地区位补偿价值和房屋补偿价值，土地区位补偿价值可采用基准地价系数修正法、成本逼近法、市场比较法等评估，房屋价值评估可采用成新折扣法。为了更好的保护被拆迁人的合法权益，对土地使用权类型的认定，一定要谨慎处理。

（二）、拆迁区域未颁发《房屋拆迁许可证》

按照《土地管理法》、《河南省实施〈土地管理法〉办法》等法律规定，以及结合行业惯例，征收集体土地并对地上房屋及附属物进行补偿的原则。采用宅基地和房屋分离估价法，及由宅基地区位补偿价、被拆迁房屋重置成新价构成。

计算公式为：

房屋拆迁补偿价＝宅基地区位补偿价×宅基地面积＋被拆迁房屋重置成新价

宅基地区位补偿价按下列公式计算：

宅基地区位补偿价＝（当地普通住宅指导价－房屋重置成新均价）×户均安置面积/户均宅基地面积

综上所述，对于城市规划区(一般为城乡结合部)宅基地房屋拆迁评估，要从法律制度层面健全完善，建立符合宅基地特征区别对待，能够反映地价规律的征地补偿方法。深化

农村土地所有制改革，进一步明晰集体所有土地产权分配，在条件适宜时大胆尝试产权更为明晰的土地所有制形式。才能在组织和制度上提供法律保障，为城市规划区(一般为城乡结合部)宅基地房屋拆迁评估提供依据，从而减少拆迁过程中存在的矛盾、冲突。