浅谈重塑中国现代行政文化

浅谈重塑中国现代行政文化

内容摘要：知识经济时代，文化制胜成为行政管理的时代主题。随着我国经济体制转轨与政府职能转换，行政改革已开始进入实质性启动阶段。在改革进程中，人们开始注意到一些原有行政文化要素所起的消极作用，感觉到外来行政文化对我国行政领域的冲击，逐渐认识到行政文化的重塑对中国行政改革与行政管理现代化的重要意义。本文把我国现代行政文化为特定研究对象，阐释了行政文化的概念，以及我国当今行政文化弊端，为现代中国行政文化的重塑提供了理论依据。最后本文探讨了重塑中国现代行政文化的方式和途径，同时给予了具体的建议。

关键词: 中国； 行政文化； 重塑； 研究

一、引言

在新中国成立后，现代行政文化以社会主义公有制为基础，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、 “三个代表”以及科学发展为指导，这既是中国传统行政文化在现代的延续，也是马克思主义中国化及其在意识形态领域占主导地位的结果。近代以来，随着外来行政文化的引进和传播，最终中国选择了马克思主义，中国传统文化与马克思主义的结合，一方面表现在马克思主义对中国传统文化的摒弃，而另一方面表现在中国传统文化对马克思主义的融合。但是，行政文化毕竟是在社会文化基础上形成的，必然受到制约和影响。但是，一个社会要想从以往的文化中完全解放出来是根本不可想象的，离开文化传统的基础而求变、求新，其结果必然招致失败。所以现代行政文化在传承古代优秀行政文化的同时，在此基础上不断改良发展，取其精华去其糟粕。

二、行政文化的概念

所谓行政文化是行政体系中的成员在一定的社会文化背景下所形成的行政体系及其行政活动的态度、情感、信仰和价值观以及人们所遵循的行政原则、行政传统和行政习惯。其内容包括行政意识、行政观念、行政理想、行政思想、行政道德、行政原则、行政传统、行政习惯等。行政文化是我国当前行政管理体制改革实践，以及其他行政行为时时、事事、处处都碰到的最深层而又最现实的问题，是公共行政之魂。

行政文化在行政组织的形成和活动过程中发挥着巨大的功能，包括：第一，目标导向功能。行政文化对行政组织和组织内每个成员的价值取向和行为取向起导向作用，使组织成员的个人目标与组织的整体目标趋于一致。

第二，聚合功能，通过共同创造的精神文化，在组织成员中达成共识，形成强大的向心力、凝聚力。

第三，激励功能。以组织文化为组织的精神目标和支柱，可以激励全体成员自信自强，团结进取。

第四，调节控制功能，通过约定俗成的规范或共同价值准则规范约束成员的行为、思想，调节矛盾、冲突等不和谐因素。

第五，改造更新功能，新的先进的治理理念通过行政文化灌输到成员的思想中，促进成员思想观念的更新，从而推进行政组织更新变革。行政文化关系到政府部门及其工作人员的形象、权威、地位和作用、关系到政府部门及其工作人员与公众的关系、关系到政府系统内部权力的分配还关系到行政方式的选择、职责与作用、人员间关系等，是行政体系的深层要素。随着时代的发展和社会的进步，行政文化在我国行政管理中的地位和作用也越来越突出。

一、中国行政文化现状

我国现代行政文化汲取了西方行政文化的精髓，融合了中国传统的优秀文化，形成了当今的现代行政文化。这既是中国传统行政文化在现代的展现，也是中国行政文化在新时代下的新发展。但不可否认的是，当前我国现代行政文化仍存在许多不可忽视的问题。主要表现为：

（一）过于封闭和排他。也就是说中国现代行政文化封闭而不开放，排异而非兼容。这主要表现在：行政体系缺乏与其他社会体系的经常性交流；行政决策过程缺乏社会成员的广泛参与，个人专断，缺乏民主；实施过程缺乏有效的社会监督，缺乏相应的责任追究机制和纠错机制；在行政体系内部，本位主义严重，各地只重视地方利益，关心地方问题；在经济管理中，片面强调经济工作中的地区、部门的行政区划和管辖，以至“画地为牢”、“以邻为堑”。这必然有碍于全国性政策的贯彻、开放统一市场体系的形成和国民经济的协调发展，导致缺乏竞争以及相应的更新机制，使公共行政体系缺乏生机与活力，不能适应社会主义市场经济的建立和发展。

（二）缺乏透明度。行政体系的封闭性和行政心理的排他性必然导致行政活动的神秘性。传统文化的非参与意识使“不在其位，不谋其政”的观念根深蒂固，行政活动缺乏社会成员的积极参与和社会的有效监督，行政活动成了少数精英的治国安邦活动。

（三）形式主义泛滥。反思我国当前行政文化中的消极现象，与传统行政文化中注重形式以及行政机构设置的不合理性息息相关。官场办事讲究繁琐程序和规则，公文样式千篇一律，在行政管理中爱做 “官样文章”，机构臃肿造成人浮于事与责任心的缺失，机构交叉和权责冲突引起管理的越位、缺位和错位现象层出不穷，既影响了工作效率，也侵蚀了行政机关风气。

（四）重人治而轻法治。传统行政文化中治国安邦往往是重人轻法的，先秦时就有“有治人，无治法”之说。这也导致现代的行政管理重人治，轻法治，行政个人往往凌驾于行政群众之上，凌驾于法律和制度之上；下属与上级的关系常常与私人关系混为一体，行政决策和执行缺乏法律的约束，有法不依，执法不严成为常事。甚至以私人关系为基础，结果导致“人情风”和“裙带关系”盛行。

（五）官本位思想严重。传统社会定于一尊的皇权使官本位思想影响至深。这不仅使得行政系统内部成员缺乏个性和活力，在行政活动中往往会重权威而轻民主，出现独断专行，集权制，家长制，个人决策的现象，而且严重影响了民主与法制建设的进程，也成为我国政府规模不断膨胀的重要原因。

（六）当前主体价值观多元化

伴随着社会市场化而来的金钱崇拜，猛烈地冲击着掌控着社会资源配置的行政领域，导致行政人员的价值观混乱，从而对主导价值感到困惑。这种与价值观念错位产生的就是信念危机，它导致行政主体信念缺失。同时由于行政主体整体意识、合作观念和必要的牺牲精神的缺失，也大大加深了行政主体与大众的裂痕，影响了公众对政府的信任感。我国当前经济的迅猛增长和道德价值观一定程度的失范，传统的价值观念受到较大程度地冲击，新兴的价值观体系的确立尚需一些时间，价值观内容和衡量标准的多元化也为不同性质价值观的并存提供了条件，因而难免会形成价值空虚的局面，这与快速增长的经济相比，无疑是极大的反差。

二、 重塑中国现代行政文化的必要性

（一）重塑行政文化是提高我国行政管理科学管理水平的关键

尽管当前我国的经济水平迅速提升，但是我国政府行政管理效率低下，与西方国家相比，我国政府的行政管理水平以及行政管理技术严重落后，并且进步缓慢。在行政执行过程中，我国行政管理费用居高不下，政策执行成本高，导致财政支出浪费严重。

（二）重塑行政文化是进一步深化我国行政管理体制改革的基础

我国的行政管理体制改革虽然取得了阶段性成果，但终究是成效有限。这是没有从行政文化的层面上来变革公共行政管理体制。行政管理体制改革的过程，实质上也是行政文化的重塑过程。从一定程度来说，行政文化的变革难度更大、层次更深，也是整个行政管理体制改革的关键。若不改变传统的、落后的行政文化，行政管理体制改革就缺少理念支撑和理论指导。因此，要巩固改革成果，稳妥渐进地深化行政管理体制改革，必须在改革实践中，重塑行政文化。

（三）重塑行政文化是加强思想政治工作的前提条件

强有力的思想政治工作，可以把党的正确的路线方针政策，强烈的事业心，崇高的理想、信念以及为祖国昌盛和人民幸福勇于奉献的精神，灌输到公务员头脑中去，从而充分调动公务员的积极性和创造性，为行政管理提供精神动力。思想政治工作是行政管理不可分割的组成部分，也是我党的优良传统和政治优势。因此，要提高行政管理的科学管理水平与行政效能，必须加强思想政治工作。而要加强思想政治工作，在当前必须加强行政文化建设。加强行政文化建设，是国家行政机关业务管理与思想政治工作的结合点。加强行政文化的建设，必须贯穿于公共行政活动的各个方面和全部过程。这就要求：一方面行政领导干部要确立正确的行政价值观、行政意识和行政心理，并切实贯穿于行政活动的各个环节；另一方面行政领导干部要用富有时代特色的行政文化，激发下属的积极性和创造性。这二者的紧密联系，体现了公共行政文化对公共行政活动与思想政治工作的中介作用。加

强行政文化建设，还可以为国家行政机关的思想政治工作开辟新的视野与途径。行政文化的许多内容运用于思想政治工作，有其独到之处。例如，把以人为本的行政文化观，作为国家行政机关思想政治工作的落脚点，对于克服思想政治工作中“见物不见人”、“我说你听”、居高临下的弊端，培养公务员的组织认同感，是大有裨益的。

（四）重塑行政文化可以充分调动国家公务员的积极性

物质激励和规章制度是调动国家公务员积极性的重要机制，但若仅凭这两个机制来调动国家公务员的积极性，或片面强调这两个机制的作用，而忽视精神激励的作用，这种积极性不仅不会持久、巩固，而且还会诱发人们“一切向钱看”的欲望，腐蚀国家公务员队伍。因此。要充分发挥物质激励和规章制度的作用，必须同时运用精神激励。国家行政文化建设，是行政机关实施精神激励的有效途径之一。通过确定共同正确的行政价值观、行政意识、行政心理等，可以激发国家公务员的认同感、荣誉感、自豪感、使命感和责任感，提高公务员遵纪守法的自觉性，增强做好本职工作的积极性、主动性。因此，要充分调动国家公务员的积极性，必须加强行政文化建设。

（五）重塑行政文化是促进行政管理人才开发的必要手段

行政人才的开发及其利用是提高行政管理水平，促进行政管理科学化的关键。而行政人才开发工作中的选拔、培训、考核、流动等环节，无不直接或间接地受到行政文化环境的制约。因此，为有效地开发行政人才资源，必须重塑行政文化，创造一个良好、健康的行政文化环境。首先，行政文化对行政人才的开发发挥着广泛而深刻的理性引导作用。这表现在四个方面：行政体系内部的行政文化，所包含的行政信念，规定着行政人员参与行政活动的基本要求和规则；行政文化中的行政价值观，对行政人员的行为产生一定的理性指导作用；行政文化对每一个国家公务员明确了观念上的要求，实际上就给行政人才的开

发工作规定了基本方向和大致范围；一定时期的行政思想，为行政人才的开发提供了舆论准备和理论导向。其次，行政文化对行政人才开发具有较明显的强制、说服定势。加强行政文化建设，使行政规范、行政原则为国家行政机关中多数成员所认同，并反映在国家公务员日常工作态度上和自觉遵守行为规范上。这些虽然不具有法律的强制性，但对国家行政机关及其国家公务员的行为规范、价值观念产生观念性的影响，从而对行政人才的开发，带来较明显的心理压力和说服定势。

三、重塑中国现代行政文化的路径选择

行政文化，深深影响和制约行政体系及其国家公务员行为的方方面面，是公共行政之魂。鉴于我国当前行政文化的弊病以及重塑行政文化的重要性，我认为，应从思想、观念、制度和环境四个方面对当今中国行政文化的重塑进行路径选择。

（一）思想上，要彻底清除封建传统思想的不良影响

重点清除残存于现代行政文化中的封建宗法思想、特权思想、专制思想,半殖民地半封建社会历史条件下的奴化买办思想以及资产阶级腐朽思想，坚持以邓小平同志改革开放，建设有中国特色社会主义理论为指导，建立有时代特色的社会主义新型行政思想。同时，要积极吸收借鉴中外历史上一切优秀的行政思想，如中国古代行政思想中的经世致用、自强不息、天下为公的思想，近现代西方法治、实效的思想以及不断更新的管理思想和管理理论。如侧重制度结构研究的早期组织理论，侧重人的社会心理关系研究的行为科学组织理论，侧重社会整体联系研究的系统论、组织理论等，着重培养现代化行政管理需要的创造性、开拓性的行政思想，使整个行政思想朝着高效、开拓、开放、法制的方向发展。

（二）重塑行政价值观念

行政价值观念在整个政府行政中居于核心地位，它规定并影响着政府公共政策规划的基本目标和方向。行政价值观念既是社会转型的产物，它又是促进和完成社会转型的催化剂。所以，重塑行政价值观是重塑行政文化的前提。

1.公平效率观。从经济发展和改革开放的实践来看，我们都能感受到的，就是公平是改革和发展的强大动力，也是改革所要实现的伟大目标。而且，公平是效率的重要源泉，公平才能充分调动人们的主动性、积极性、创造性，从而提高发展的效率。相反，在效率低下的地方，往往原因也跟公平不够有关。我们必须正确认识和界定公平的涵义，坚持把效率的提高建立在公平的基础之上。正确的做法是：效率优先，兼顾公平。

2.民主法制观。社会主义民主法制的本质要求就是人民当家作主，人民是国家的主人，是依法治国和社会主义民主政治建设的主体。没有人民群众的广泛参与，依法治国就不可能实现，社会主义民主政治就不可能成功。这就要求我们必须进一步健全民主制度，不断丰富民主形式，落实“四民主两公开”，尊重和保障人权，提高人民群众的参与积极性，保障公民享有广泛的权利和自由。因此，建设社会主义民主法制的进程与实现科学发展是一脉相承的.目前建设社会主义民主法制重要一环是推进依法行政、建设法治政府。党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范，是建设社会主义政治文明的基本要求。

3.物质利益观。市场经济的发展，激发了人们对利益的追求；利益的实现是通过各市场经济主体以独立身份参与市场竞争来实现的。因而人们追求物质利益和金钱，便无可厚非。有鉴于此，我们在构建公共行政价值观时，一方面要注重人们的物质利益，让人们在实现自身利益、满足自身需求的同时，创造巨大的社会财富，推动经济和社会各方面的发展；另一方面，必须强调权力文明，排除在权力上的任何私有欲，树立起社会利益至上的服务宗旨，并通过社会控制规范个体行为，减少和消除庸俗与狭隘，倡导文明与奉献，使其符合社会整体发展要求，将公共行政行为纳入廉洁的轨道。

4.平等竞争观。由于传统观念、旧体制弊端的存在以及政治体制改革的相对滞后的影响，在我国公共行政领域中不平等思想、不平等竞争观念大有市场，严重损害了行政人员的主动性和创造性。因而在深化公共行政体制改革，促进公共行政文化现代化过程中，必须重塑人们的平等竞争观。从而，在公共行政管理中，人才的选拔与使用、职位的晋升与下降都应本着能力高低、功绩大小为原则，坚持公务员人格上的平等权；反对任何特权行为。唯有如此，良好的行政环境才能形成，高效率的行政机构才能建立。

5. 提升服务意识。随着现代化市场机制的建立与运行，提升政府的服务意识，增强其服务行为力，从管制型行政向服务型行政转变，已经成为必然趋势。为人民服务是社会对政府机构的基本要求，只有具备良好的服务意识，增强服务行动力，才能加快良好行政文化的重塑。

（三）制度上, 要积极改革创新并要建立一整套行政行为规则，确保各种行政行为依法依规、有序透明、高效运行。

建立行政行为规则，要以现行的有关法律法规和《国家公务员管理条例》为基本依据，以公正透明、运转协调、务实高效为目标，力求体现创造性、针对性和可操作性。当前，要着力在“四个规范”上多思考多作为，即：规范决策程序，对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广集民智，充分进行协商和协调，对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询和决策评估，对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，并建立决策失误追究制度，把决策建立在科学民主的基础之上；规范办事流程，理顺部门之间的关系，杜绝相互推诿扯皮，推行限时办结和超时许可，着力提高行政行为效率；规范行政质量标准，按照部门职责和一岗一责的要求，确定质量标准，并建立与之相配套的评议评价和奖优罚劣机制，努力在各级党政机关和公务员队伍中营造争先进创一流的良好氛围；规范政务公开，在保证国家信息安全的前提下，进一步扩大政务公开

的范围，提高行政行为的透明度，以便更广泛地接受群众监督、社会监督和舆论监督；规范公务员用语，制定公务员文明用语规范，提倡讲普通话，提高语言表达能力，改善语言交流方式，展现公务员良好素质。

（四）环境上,营造良好氛围,实现行政文化的现代化。

我国目前属于社会转型时期，行政文化的现代化当务之急要实现从人治行政文化、全能行政文化、管理行政文化向法治行政文化、有限行政文化和服务行政文化的转变。

首先，从人治行政文化向法治行政文化的转变。

人治型行政文化的主要特征是无法可依，有法不依，执法不严，违法不究，法律的自由裁量偏大等，主张国家主要应由具有高尚道德的圣者、贤人通过道德感化进行治理。这种行政文化给中国社会带来了诸多弊端，表现为官就代表法，法服务于官，法缺乏对权力的约束。而法治行政文化则认为主要应由掌握国家权力者通过强制性法律治理国家，法治型行政文化是现代行政的基石，要求行政工作程序化、科学化、规范化，以法律至上为最高原则，法律面前，人人平等，行政官员与百姓一样都要有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，对各种行政权力的运行边界界定清晰，对权力依法监督，严格控制。从法治行政文化的过程看，法治化、市场化、民主化应同步进行。“市场化可以给中国的法治政府提供经济制度条件，而中国政府的法制化，也可以给市场化提供法治政府的保障，并为中国政府的民主化提供基础。”

因此，向法治行政文化的转变，首先要求政府在理念上向法治化、市场化和民主化转变，以此指导公共行政，并最终在制度表述上和执法实践中真正体现法治精神。

其次，从全能行政文化向有限行政文化的转变。

全能行政文化认为，政府是全能的、积极的行为主体，社会是散漫无度的，是被动的对象客体；政府有责任包揽它有能力做的一切社会事务。在全能行政文化的影响下，形成了政府无所不管、政府权力无限的管理格局，最终因为“政府提取公共财力的调动资源能力的有限性与其所承担责任的无限性”[5]使政府处于“管不好”、“管不了”的困境。在这种情况下，就必须实行由全能行政文化向有限行政文化的转变，在指导思想上确立有限行政的意识，完善政府行为的约束机制，即宪政约束、民主约束、财政约束、分配约束。向有限行政文化转变，还要求政府培养市场经济的意识，改变“吃大锅饭”、“父爱主义”、只讲收益不讲投入等计划经济体制下的观念，逐步树立科技意识、竞争意识、成本意识、效能意识、开放意识、进取意识等观念，建立健全与市场经济接轨、旨在确立有限有效政府的制度。

最后，从管制行政文化向服务行政文化的转变。

从管理向服务转变。建立服务型政府，就是要以服务人民为政府工作的立足点和落脚点。管理型行政文化适合于集权型的管理方式。在这一类型下，政府是全能的，具有无所不包的行政责任，政府与社会的关系是控制与被控制、领导与被领导的关系。随着现代市场机制的建立与运行，传统的管理型行政失去了意义，企业和民众成为市场和社会的主体，政府权力受到限制。提倡政府转变职能，从管理型行政向服务型行政转变，实行 “小政府大服务”，增强政府对社会的服务意识与服务行为，已经成为必然趋势。

参考文献：

[1] 竺乾威，《公共行政学》，上海复旦大学出版社，2003年版

[2] 许文惠 张成福 孙柏瑛，《行政决策学》，中国人民大学出版社，1997年版

[3] 刘怡昌，《中国行政科学发展》，中国人事出版社，1996年版

[4] 黄达强，《行政学》，中国人民大学出版社，1988年版

[5] 王学栋，《论我国公共行政文化的重塑》，《石油大学学报》，2001年版，第1期

[6] 时和兴，《当代中国行政文化的特点及其走向》，《南京社会科学》，1994年版，第4期

[7] 罕岳，《行政文化与中国现代化》，《政治学研究》，1998年版，第2期

[8] 罗兴佐，《行政文化建设浅议》，《吉安师专学报》（哲社版），1995年版，第3期

[9] 刘英娟，《基于科学发展观的我国现代行政文化价值取向研究》，《中小企业管理与科技》2009年版， 第33期