我国慈善事业的现状与对策

我国慈善事业的现状与对策

在社会主义新中国，慈善事业作为一种民间的社会互济形式，从来就没有停滞过。改革开放以后，在党和政府的直接关怀和积极倡导下，我国的慈善事业出现了前所未有的发展，为扶贫、赈灾、教育、环保等工作做出了应有的贡献。纵观历史，千百年来，中华民族的慈善事业对改善贫苦和困难群体的生存状况、缓解社会矛盾和提高社会的凝聚力，发挥了重要作用。目前，在世界各国，慈善事业的社会地位不断得到加强，成为社会分配和社会资源重组的一种重要途径。在我国，慈善事业已经被党的文献确认成为社会保障制度的重要组成部分，成为党和政府积极推动的制度安排。同时，我国在第一次分配和第二次分配之后，收入差距依然很大，慈善事业应作为第三次分配的主要形式而进入“生产、分配、交换、消费”的物质文明生产的环节，成为维持和促进社会物质文明生产的必要手段。

一、我国慈善事业的发展现状

1．慈善捐赠水平较低，占GDP的比重不到1%

我国尚没有建立慈善捐赠的信息统计制度，所以如何全面估计我国目前的社会慈善捐赠水平是一个迫切需要解决的问题。慈善捐赠按照流向可分成三个部分，即向慈善筹款机构的捐款、向慈善执行机构的捐赠、向受助人的直接捐赠。我国现有近100多家慈善公益组织所掌握的资金总计仅占GDP的0.1％。这100多家慈善公益组织主要是慈善筹款机构，0.1％反映的是这些慈善公益机构的筹款水平。更多的直接给慈善执行机构和受助人的直接捐赠没有进入统计，如很多给养老院、福利院、学校、医院等福利性机构的企业捐赠和其他社会捐赠。另外，还有大量的通过政府相关部门的捐赠也没有进入统计，如民政系统在全国开展的经常化捐助行动、政府部门直接接收的各种抗灾救灾捐赠等。例如，在抗击SARS期间，政府部门和相关机构直接接收的专门捐赠远远高于政府指定的四大慈善公益机构接

受捐赠的水平。按照美国公益机构筹款水平占社会慈善捐赠水平10%的比例来推算，我国目前的社会慈善捐赠水平应该接近GDP的1%。

2．慈善公益机构发展起步晚，社会公信力不强

我国慈善公益机构发展刚刚起步，不仅数量少，而且动员社会资源的能力弱，多数尚没有足够的社会公信力。由于追责机制缺失，信息披露、中间评价等中间环节的薄弱，监督管理机制缺乏，导致“郭美美事件”、“卢宇星事件”等毁损慈善组织信誉的事件一再发生，严重影响着中国慈善事业的健康发展。法律滞后是造成公众对慈善缺乏信任的重要因素。从现实实践来看，慈善立法是慈善事业健康发展与运行有序的根本保证，很多国家慈善机构的管理运行费用是由法律明确规定的，而我国却没有相应的法律规定。我国慈善事业发展相对落后，一是表现在慈善机构的数量较少。目前我国的慈善公益组织大约100多个，而美国1998年豁免减免税收的慈善公益机构就有120万个。筹款能力最强的中华慈善总会和中国法律援助基金会的年筹款额还不到8000万元，100多家筹款机构的年收入不到GDP的0.1％。慈善公益组织和社会的信息交流不足，接受捐赠的渠道不畅。二是表现在专业性不强，分工不合理等方面。慈善筹款机构、慈善执行机构职能不清，筹款机构忙着自己做项目，执行机构忙着筹款，右手筹钱左手花，不仅降低了专业性，而且效率低下，并容易导致慈善腐败。

3．公民慈善观念普遍不高

由于政府在计划经济时代长期统包社会救济和社会福利，造成公民慈善观念落后，个人主动性慈善捐赠参与率较低。问卷调查表明，超过半数以上的被调查者误认为慈善事业属于政府的救济行为；绝大部分被调查者虽然参加过捐款捐物活动，但主要是通过工作单位、学校、居住街道被动捐赠，“经常主动捐赠”的人数很少；大部分公民对慈善事业以

及慈善机构不了解，甚至从未听说过。由于慈善意识普及率低，慈善活动开展不多，慈善事业宣传力度不够，使得慈善组织、慈善理念和慈善行动没有深入人心。

4．发展慈善事业的相关法律、法规滞后

慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等完整法律框架尚未形成，使一些有意从事慈善事业者只能裹足观望。新的基金会管理条例放开了对非公募基金的限制是一个很大的进步，表明慈善事业的立法在加快，慈善公益机构的发展环境越来越宽松。但是，从长远来说，慈善事业的发展依赖于第三部门的整体进步，并且和私有产权的转让与继承、企业财产的转让与捐赠、国家税收征管及财政转移支付等一系列国家重要制度息息相关，这些政策需要做出有利于慈善事业发展的改进或调整。因此，建立并完善慈善事业的法律框架是一个长期的任务。

二、发展我国慈善事业的对策

1．加快立法和制度建设步伐，改革慈善事业的准入制度

健全公益财产管理制度、公益机构分类分级监管制度、行业评估制度和信息统计制度，使行业组织的进入和运行有法可依，独立发展。

（1）对法制完善的要求如下：首先，制定专门的慈善事业法，立法中应突出慈善机构。慈善机构是慈善事业的主体，确立其独立的法人地位，明确其性质和运行规则，有助于慈善事业的独立发展。在如今国家立法滞后的情况下，地方立法可以先行，通过地方性法规规范慈善机构的运行，有利于当地慈善事业的发展。第二，取消慈善机构需要有主管单位的明确规定，否则，难以维护慈善机构的独立法人地位，也难以让慈善机构在自律的条件

下良性发展。没有大量自立、自强的慈善机构，就不可能有发达的慈善事业。第三，明确政府和慈善机构的关系。政府是规制者，提供运行的依据和标准；政府是监督者，监督慈善机构是否依法运行，从而保持它的良性运转；政府是支持者，支持包括对慈善机构采取的优惠政策，对在慈善事业中有贡献的人或机构的褒奖。另外，在我国慈善事业没有发展成熟的条件下，政府还扮演着协调者的角色，保障慈善事业稳定有序发展。第四，强化处罚机制，对慈善事业中的违法犯罪行为严加处罚，特别是防止企业、个人或社会团体借慈善之名行逃税之实。慈善立法还应该禁止无序的慈善活动，即并非任何机构和个人都可以募捐或举办慈善活动，它必须纳入正常有序的慈善活动并通过合法的慈善机构来进行。另外，社会保障立法和慈善事业的立法步伐都应该加快，所有的社会保障都应从长期的、试验性的状态转为定型和稳定的阶段。如果在社会救治法还不太成熟的条件下，我们可以尝试通过法规、政策等方式来进行规范立法，让慈善事业立法先行出台。

例如1999年9月1日开始实施的《公益事业捐赠法》对于规范捐赠行为，促进我国公益事业的发展做出了重要贡献，同时对各类捐赠包括教育捐赠提出了新的更高的要求。我国《公益事业捐赠法》第12条明确规定“捐赠人可以与受赠人就捐赠财产的种类、质量、数量和用途等内容订立捐赠协议，捐赠人有权决定捐赠的数量、用途和方式”；21条规定“捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。对于捐赠的查询，受赠人应当如实答复。”这说明，捐赠人是非常关心捐赠财物的使用情况和使·164·用效益的，同时捐赠资金的使用情况成为捐赠人是否继续捐赠的重要依据。为了加强对捐赠的管理，教育行政部门和其它接受捐赠的有关部门要设立或明确专门的机构，明确专人负责捐赠工作，同时要建立捐赠的各项规章制度，并及时将捐赠项目、捐赠资金的使用情况向捐赠人通报。香港知名人士邵逸夫先生从1985年开始之所以能够连年向内地教育事业捐赠巨款，除了邵先生热心教育事业，乐善好施的博大胸怀外，还跟各级行政部门的管理分不开。为了抓好邵氏项目的管理，教育部由港澳台办负责邵氏项目的统筹管理工作，并制定了邵氏项目的管理办法，同时有专家组负责对项目检查、验收、评奖工作。

由于管理严格、规范，邵氏工程一般都成为当地的精品工程、示范工程，受到了邵先生的赞赏。

（2）对于制度完善的要求。目前迫切需要对公益机构的双重审批、注册的进入制度进行重大改革，在尽可能大的范围内取消公益机构的主管部门审批制，采取直接注册或备案制的进入制度，培育更多的慈善公益组织，由市场优胜劣汰。公益财产的和公益机构的财务管理制度也需要尽快出台并实施。多年来，公益组织只能借用企事业单位财务管理制度，在会计科目的核算上牵强附会，给公益机构的财务反映和监督带来诸多不便。慈善公益机构要分类分级管理，慈善筹款机构、慈善执行机构要相互区分，全国性、区域性和社区性公益机构要相互依托发展。要建立全国性慈善信息统计制度，对慈善捐赠进行确认、登记、分类、汇总，是衡量慈善事业发展水平、规范慈善事业发展所必须的。各级政府应规范自己的行为，目前一些地方政府已出现占用、挪用慈善基金会民间捐款的现象，应当坚决制止，并引以为戒。

2．建立和加强慈善公益组织的行业自律、能力建设及专业化发展步伐，迅速提高慈善公益组织的整体素质。

公益组织的公信力是一个有实际影响力的指标，关系到公益组织吸引公众的筹款能力。公信力是慈善机构的生命。为此，首先要慈善机构的公开透明，包括财务状况等信息的公开，还要经过审计程序，才能知道该机构规不规范、合不合法；第二，从国外慈善机构发展的经验来看，如果有相当数量的有识之士参与到慈善机构，将有助于其公信力的提升。因为这些有识之士本身就是道德模范和公益人士，公众能信任这些人，也就会相信这个机构；第三，要靠慈善机构自律机制的建立。通过成立慈善协会、联合会等组织，慈善机构能够纠正自身的毛病，公众才会对慈善机构更加放心。公信力的加强要通过行业自律，特别是要通过专业分工、相互监督、相互依存来实现。现阶段要继续大力培育一批国字号的

公益筹款机构，进一步突出并规范它们引导行业发展的主导能力和风范，形成与合乎规范并接受资助的慈善执行机构的相互合作和相互监督。同时，要大力发展基层社区性慈善公益机构。它们直接面对基层的问题和需求，针对性和快速反应能力较强，而运作成本相对较低，能够将慈善行动的价值延伸到社区，满足社区慈善的需求。

3．在税收及财政政策上对慈善事业有所倾斜

利用税收杠杆，通过对慈善公益捐赠减免税收，以实现对公益事业参与者的税收照顾和优惠，从而鼓励人们积极参与此项事业。另外，在技术条件成熟后开征遗产税、赠予税乃至特别消费税等，引导富裕阶层承担更多的社会责任，应用政策和法律调控机制，促使更多的社会资源整合起来，为我国的慈善事业发展贡献力量。国家财政也可以考虑给第三部门的发展安排更多的转移支付，以壮大慈善事业长期发展的社会基础。另外，要逐步建立慈善资金的集合信托管理制度，为中小慈善机构提供善款的保值增值服务。

4．要在全社会广泛、深入、持久地宣传慈善意识

通过开展生动活泼、形式多样的慈善活动，鼓励广大人民群众积极参与慈善活动和志愿活动。例如利用互联网等现代技术手段，做好捐赠信息的沟通、宣传工作。一般来说，企业、个人比较偏好有针对性的捐赠活动，要求公开需求方，让捐赠方自由选择资助对象。因此，对于教育行政部门、其它有关部门和慈善机构来说，利用互联网等现代技术手段，建立教育捐赠的网站，做好教育捐赠程序、教育捐赠优惠政策以及教育捐赠情况的宣传，及时公布贫困学生、中小学危房、高等学校重点学科、重点科研项目等信息，显得非常重要。特别是对于高等学校来说，学校的形象和发展规划是影响募捐成功的重要条件。在美国，获得巨额捐赠的大学多是名气非常大的学校，可能是因为捐赠者喜欢锦上添花，不喜欢雪中送炭，也可能是因为一些捐赠者常会希望借捐赠来得到一些名气，所以越是办学成

绩好、名声越大的高校越容易得到捐赠；另外，每一位捐款人都会关心捐赠对象未来的发展前景，学校只有提出完善的发展报告以告诉捐赠者学校需要他的捐赠，而学校必须证明有能力善用捐赠者的捐赠，如此才能打动捐赠者的心，因此，良好的沟通和宣传也是募捐成功的重要因素，我们有必要采取一系列的措施和方法鼓励和推动我国公民参与志愿服务活动。只有全民积极参与慈善活动，我国的慈善事业才能长期蓬勃发展。

5．整合捐赠资源，提高捐赠的整体效益。

目前，贫困学生、中小学危房受到社会越来越多的关注，各级政府和许多社会团体为保证贫困学生入学、中小学危房改造做了不懈努力，如教育部的“助学工程”、“逸夫工程”、共青团系统的“希望工程”、妇联系统的“春蕾计划”、“山区女童计划”等等。但由于社会各方面需要资助的领域太多，因此，如何整合有限的捐赠资源，加强各部门的联系和协调，避免盲目和重复，是提高捐赠整体效益的重要环节。政府和慈善团体应当通过适当的形式走向联合，通过联席会或联合会的形式制定出适合全国捐赠工作的行为准则，如确定接受捐献、管理善款、实施救助中的纪律，抵制强行摊派，揭露借义演、义卖、募捐名义谋取私利的行为，纠察捐献行为中的失范秩序等。