7．1．桂林旅游发展战略的主要任务
桂林旅游业发展一方面是具有预期总游客数的增加（以预期游客绝对数量做指标)的乐观前景，另一方面又面临旅游业的效益下降、逐渐丧失相对优势（以国际游客市场份额的下降和旅游业的低效益做指标）的危机.制定任何的旅游发展战略都需要同时考虑这两个方面的问题,然而，对这两个问题主次的不同选择,将导致不同的战略研究思路和战略措施。以游客绝对数量的增加为基础的战略分析，采取的是乐观的态度,战略措施的重点是建设新的景点、建设基础设施、扩大接待能力。而以旅游业的效益下降、逐渐丧失相对优势为基础的战略分析，采取的是危机感的态度，把提高竞争能力、提高旅游的效益、保持动态的比较优势作为战略措施的重点。
本规划认为21世纪旅游业的竞争很激烈，要持续性地发挥桂林旅游业在桂林经济中的主导产业作用，就必须有危机感。通过提高旅游业的服务质量和效益，不断地提高自身的竞争优势,桂林的旅游业才能在剧烈的竞争中保住目前的地位，因此，贯穿本规划的首要问题是要解决桂林市旅游逐渐失去相对优势、效益下降的问题，第二位的问题是提高旅游供给的能力.桂林市旅游业发展战略研究中面临的主要任务归纳为抓住预期总游客数增加的机遇，提高旅游业的效益和竞争力,实现旅游业持续、高效发展。
在制定旅游的发展战略时，有必要对以往和建议实施的政策进行有效性分析,从中获得经验，作为此战略研究的基础。此规划选择了一些常见的政策进行了有效性分析，包括 1）加大促销力度，例如争取进入世界遗产名录，举办桂林旅游年等等；2）开发新景点；3）延长停留时间；4）建设互联网上的信息服务;5）加强管理市场，打击“野马\"；6）淡化国际市场，扩大国内市场（国内游客上升趋势)；7）建设基础设施；8）开发旅游商品，提高游客消费水平。表7-1 是对现有政策思路的有效性的分析总结。
从表7-1可以看出，这些政策的提出有其合理性（见表7—1的第二栏)，但是这些政策的提出往往是建立在某些潜在的假设基础之上的，是否能达到这些政策的预期结果取决于假设的合理性。表7—1的第三栏是正在实施的或建议实施的桂林旅游的政策所隐含的假设条件,第四栏是有效性分析。从这些政策的分析中可以得出，单独地实施这些政策,最乐观的结果也只是短期的有效，有的政策可能还会导致新问题的出现，或着使原有问题更加恶化,难以从根本上提高桂林旅游的效益、提高桂林的竞争力。因此，要提高桂林旅游的比较 竞争优势,应寻找根本性的措施.
表7—1 对现有政策思路的评价
政策 政策的思路 隐含的假设条件 有效性分析 1
政策 政策的思路 隐含的假设条件 有效性分析 促销 通过提高游客旅游的欲游客预期与实际体验相短期，不能持续； 望和扩大桂林的知名符，游客满意； 预期与实际体验的差距较度，增加桂林的潜在游过度促销不会影响满意大,游客满意程度下降，出客,加快桂林潜在游客度； 现负面影响； 出游决定。 潜在游客的增加受宣传潜在游客出游速度加快 影响大,口碑作用小； 后，潜在游客总量下降，潜在游客不断得到补将来的出游率下降。 充。 开发现有景点老化（三山两开发的新景点质量高，新景点开发如果不是满足新 景洞一条江）； 吸引力持久. 游客的需求为目的,将给点 可以延长停留时间； 有市场需求。 旅游业带来长期负效益； 游客在最短的时间内获旅游业中，旅游投资对新景点开发过快，过剩，取最多体验; 区域经济发展的推动作导致效益降低，培育野马新景点投资带来正面经用大。 市场； 济效益； 开发与管理部门能力建景点开发速度过快时，管新景点可以吸引新的游设同期。 理部门能力建设滞后,压客. 力大,旅游管理质量下降； 旅游业的经济效益更多的是外部效益（扩大需求、增加就业）,而不是资本投资。 延长停提高消费水平。 游客时间上允许； 难度很大； 留时间 度假游客多于观光。 与观光游客的行为趋势相反；人为延长停留时间、旅游体验下降。 2
政策 政策的思路 隐含的假设条件 有效性分析 网上信提高吸引力； 网上信息可靠，准确、质量高的网上信息服务为桂林息服务 改变依赖外地旅行社的充分，维护好，速度快。 旅游带来新的机会；但是过时、商业模式; 过度的信息有负面影响。 减少游客对野马服务的 需求； 增加潜在游客、加快潜在游客的出游率。 打击野通过增加安全感提高吸野马市场大小在于行政应急措施,短期有效； 马 引力。 管理力度, 而不是供需应急措施会分流管理部门市场. 用于能力建设、基础建设的资金，产生长期负效益。 定位国国内市场的需求大、有对国内游客市场的竞争旅游市场竞争激烈，低质量的旅内市场 客流的保证； 不剧烈; 游服务终被挤出行业； 国内游客对旅游质量要国内游客对质量要求长没有国际游客的旅游地对国内求不高； 期维持较低低水平。 游客的吸引力也相应小。 降低促销成本. 基础设增加基础设施的总量,基础设施的吸引力在桂基础设施吸引游客的作用施建设 改进可进入性,可以提林旅游总吸引力中的权有限，吸引力的增加幅度高桂林的吸引力. 重大. 随设施的完善而逐渐递基础设施建设是面向旅减。 游业的。 大型活以新产品吸引游客. 大型活动可以持续性地与国家政策关系密切，风动 增加潜在游客;运行和险性和效应不一定成正维护活动设施的成本比。 低。 ［NextPage]
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7．2．桂林旅游发展模式分析
通过系统动力学方法，分析并确认桂林旅游发展模式（见附件）。首先对桂林旅游业发展中的相关利益群体进行分析，确认桂林旅游业中主要的人群（利益相关者），研究他们的行为、决策过程和相互关系,通过反馈和模拟,了解桂林旅游业内部结构和桂林旅游发展的模式，并探索桂林旅游发展的根本战略。
7．2．1．桂林旅游发展中的相关利益群体分析
游客.模型中的游客是一个笼统的概念，包括潜在游客和每年的出游游客。潜在游客是一个库存量的概念，指具有出游动机的游客。库存量增加流量指新增加的对桂林旅游感兴趣的游客；减量包括两个部分，每年已到桂林的游客，另一部分对桂林丧失兴趣的游客。新增加的对桂林旅游感兴趣的游客是维持桂林市旅游持续发展的关键,受游客的收入水平和桂林旅游的相对吸引力的影响，桂林旅游的相对吸引力是一个综合的概念，与游客的亲身体验有关。影响旅游动机的因素是多方面的，按重要性排序，分别为高质量景点的体验(在最短时间内对最多高质量景点的体验）、安全感、基础设施的可达性和便捷度、信息的可靠性与充分性、服务设施的价格与质量。同其它的产品不同，游客在没有看到产品前，就要做出是否旅游的决定.因此，真正影响游客出游决定、影响潜在游客增加的因素即桂林旅游产品在旅游市场的口碑,是其它游客在体验了桂林旅游后,对桂林旅游业的质量的评价。口碑决定了桂林旅游的相对吸引力,反映着桂林旅游业在旅游业市场上的相对竞争力,体现着桂林旅游产业的水平.
外地旅行社。据统计,来桂林旅游的海外团队70%的游客都是由外地旅行社组织的。外地旅行社一旦把桂林选为其旅行路线后，不会轻易改变的.但是,由于旅行社彼此间竞争激烈，旅行社对游客的需求敏感，如果游客对桂林的兴趣下降，外地旅行社将逐渐冷落此线路。
商业部门。商业部门按市场规律运作，可分为正规商业部门的合法商业行为和非法商业行为（包括非法从业人员和正规商业部门从业人员偶发的不规行为）。
景点开发商。几千年来形成的“桂林山水\"品牌，是桂林的公共资源,总能吸引一定数量的游客,新景点的开发商可以利用现有到达桂林的游客收回投资.但是，如果新建的景点增加了桂林旅游地的吸引力，吸引了更多的游客,就为桂林的旅游带来长期的正效益。如果只是现在桂林旅游品牌的“免费搭车者”，也可能带来长期的负效益。
服务设施企业。指旅行社、饭店、餐饮业和运输业的企业。本地企业要进入到这类旅游服务的难度不大，成本也不高。游客数量上升时，此类旅游企业的服务能力会迅速扩大；同时由于企业的破产难度大，效益不好的企业仍维持经营，因此，
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这个市场的常态是供大于求。
旅游服务地下企业。除了正规的企业外，旅游服务业中不可忽略的人群是非法的旅游服务从业人员(包括非法从业人员和正规商业部门从业人员的偶发不规行为）.
桂林旅游管理部门.桂林旅游管理部门的职责是充分发挥旅游资源的作用，增加桂林旅游的整体吸引力。
当地的居民。是桂林旅游发展的主体。首先，当地的居民是旅游业的最终受益人；其次，当地的居民是旅游资源的一部分,其文化、生活、生产方式构成的人文景观是以自然风光为基础的桂林旅游地的最好互补资源;再次，当地的居民参与管理、得到利益，才能根除居民、发展商、游客的潜在冲突，消除旅游业发展的潜在阻碍.
7．2．2．主要群体在桂林旅游业中的促进和限制作用
通过反馈的方法分析主要群体在桂林旅游业中的促进和限制作用，找出桂林旅游发展的内在机制。系统动力学在分析复杂系统的结构和行为方面有30多年的实践经验， 其核心是反馈分析，反馈分析在本世纪初就运用于社会和管理的研究和分析中，用以了解社会和管理问题的结构特点。反馈有两种类型，正反馈和负反馈。具有正反馈结构的系统行为是几何积数的上升,或者几何积数的下降；具有负反馈结构的系统是一种限制几何增长或者几何下降的系统，负反馈的行为是使系统倾向一个目标：正负反馈起作用是有着时间的延迟。
游客。游客受口碑的影响大,因此游客本身就形成一种正的反馈机制。当桂林的口碑好时,到桂林的游客增多，口碑的宣传作用也扩大，想到桂林旅游的潜在游客增多，到桂林旅游的游客进一步增多.但是，口碑的宣传作用有时间上的滞后。在管理能力跟不上的情况下,游客的增多也给环境带来压力,降低游客的总体体验，口碑变差。
外地旅行社.当桂林的口碑好时，外地旅行社会尽可能地利用这些成熟的旅游地，促销桂林，稳定或增加桂林的游客,对桂林旅游起推动作用；当桂林的口碑下降时，外地旅行社会在一段时间内继续使用、促销这条路线;但如果口碑继续下降，促销的相对成本会愈来愈高，旅行社会逐渐冷淡这条路线，加速旅游地的衰落。
正规商业部门.正规商业部门通过投资于服务性设施，为到桂林的游客提供了服务，从而增加桂林的吸引力，增加游客数量.游客数量的增加可以导致新一轮的服务设施的建设。这是一个增长的机制.但是，这个增长的机制所发挥的作用并不大、时间也不长，不能成为长期的增长点。实际表明，桂林旅游业发展的这二十年中，饭店、交通服务业和本地旅行社基本是供大于求.在目前管理跟不上的情况下，供大于求导致了两个起限制作用的反馈机制。当服务设施过多时，设施的利用率低,服
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务商为了竞争游客，雇用了一批中间人到交通要道争夺客源，扰乱旅游市场，增加游客的不安全感，从而降低桂林的吸引力。第二个起限制作用的反馈机制是当设施的利用率低时，企业的经济效益下降，员工的待遇也比较低，员工不安心本质工作，员工的流动性大,服务质量会相应地降低。
景点开发商。对旅游业的促进作用很大,通过三种增长机制来实现.第一个增长机制来源于对新游客的吸引。新景点的开发就是新产品的开发，新产品总是可以吸引新的游客，游客的增加将导致新一轮的新景点的建设。第二个增长机制是新景点开发带来的投资的效益。游客增加时，可以吸引投资商在桂林投资新景点的开发，社会和政府部门可看见的投资总额升高，旅游业的地位因而得以提高,政府用于旅游业的建设资金增加,桂林的总体吸引力上升。第三个增长机制来自于游客平均消费水平的提高。新景点开发后，游客的人均消费水平提高,门票等收入增加，政府可能增加对旅游的投入，提高桂林的整体吸引力.但这些增长机制却不能持续，景点开发也产生限制增长的负反馈。负反馈之一，旅游资源往往是公共资源，景点开发商的动机是投资的回报率,并不考虑此景点对桂林总体旅游形象和吸引力的影响。因此，新景点开发热中难免有低质量的景点，降低桂林旅游地的吸引力和口碑。负反馈之二，旅游景点开发过快后,对旅游部门的管理能力要求上升,但由于旅游管理部门的能力建设慢，旅游管理就显得不够充分，使得高质量的景点也有所退化.负反馈之三，景点开发过快，许多景点的游客不能达到规划的预期值,为了增加客源，这些景点雇用非法从业人员或不遵守商业道德争取游客，不安定因素上升，降低桂林的总体吸引力。过量的景点是导致旅游业非法市场存在的一个重要因素。负反馈之四,景点开发过快，政府的基础设施建设速度跟不上，游客可能会感到基础设施不完善，从而影响游客的体验，导致远期游客的减少。
地下市场。桂林旅游业的发展不能忽视地下市场（野马、不轨行为）的存在和作用，然而，简单的行政打击并不能从根本上消除地下市场,因为地下市场的存在和作用受它自身规律的约束。景点和服务设施的利用率是导致地下市场的存在和起作用的因素.当景点开发过度，景点利用率低下，景点管理人员通过各种渠道争取游客，其中包括给导游回扣,或雇用非法从业人员拉游客，这些行为会加深游客的不安全感，导致长时间减少游客，游客的减少进一步增加地下市场的规模和强度。
当地居民。世界上其它国家的经验说明，以山水及自然风光为主要吸引力的旅游地，当地居民是最好的互补资源。在桂林,阳朔的发展是最好的证明。当地居民的参与是桂林旅游业持续性发展的基础，当地居民参与到旅游业的开发和管理中来,并获得利益时,就能够不断地激发出新的主意,创造旅游业的新产品，如泥浴、夜观鱼鹰等旅游产品，从而吸引游客；当地大部分人受益时，能避免开发商与当地人的利益冲突,当地人对游客的态度也会较为友好，游客到达桂林后，能感到安全，所有这些都增加了桂林的吸引力，有助于吸引更多的游客。
政府部门.政府部门对旅游的支持和旅游业的发展是通过几个正反馈的结构来实现的。第一是基础设施建设，政府意识到旅游业的地位后,不仅会加大旅游基础设施的投资,更为重要的是政府在建设基础设施时,更多地考虑旅游的需要，使基础设施的规划、设计和建设更好地兼顾旅游业的需要。为旅游服务的基础设施的增加能起到吸引新的游客的作用。但是，基础设
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施的完善对旅游的推动作用是有限的，一是，基础设施的建设受经济的制约，不可能无止境地增加。二是，桂林的旅游是以山水为主,增加基础设施只能有限地提高桂林的吸引力.三是，基础设施的改善往往也会带来一些意想不到的负面效益;当基础设施改善后，可能会引发新的景点开发，在目前的管理制度下，新景点的开发中有相当部分会出现低质量，或对环境的破坏,影响游客的体验。政府部门的第二项主要服务工作是旅游信息设施的建设。现在的游客对信息的需求量大，旅游信息设施的建立和完善不仅是争取客源的新手段，而且提高了游客的安全感，为桂林树立好的口碑，进一步吸引新的游客.但是，如果提供的信息不可靠或过时，那么，这种增长的机制反而会成为一种加速衰退的机制。因此，如何保证信息设施的质量，提供可靠、及时的信息是桂林旅游业发展的一个敏感点.
旅游管理的职能部门.旅游职能部门的管理能力是旅游业持续发展的关键，及时有效的管理措施是旅游发展的保证。在实际工作中，还没有能够形成旅游部门的管理能力和旅游业的相互促进关系，主要问题来源于旅游管理部门的能力建设落后于旅游业发展需求，这就使得旅游业发展潜力得不到充分的发挥。旅游管理部门的能力建设落后有以下因素：
第一个限制来源于对无形指标管理的困难。出于政府管理部门之间、政府管理部门与社会之间的交流方便，旅游业管理中往往重视用直接的、可见的、容易得到的如游客的总数、旅游业的投资、游客人均消费、财政收入等测量指标,而忽略无法直接测量的旅游业的持续发展的深层指标-桂林旅游地的吸引力，这样相对吸引力容易在不知不觉中下降；
第二个限制是机构协调所需的时间长，速度慢，跟不上旅游业市场的发展，产生对旅游发展的制约。从旅游业发展中出现问题，到管理部门发现问题，再经过协商，找到解决问题的整个过程所需时间长，跟旅游业发展速度不协调；
第三个限制是机构建设的速度慢。在桂林游客增长的刺激下，新景点、新企业的建设项目增长快，这些新景点、新企业的项目评估、审批、建设等也要求管理部门的整体能力相应提高，否则难以保证新景点的开发符合桂林旅游业的整体形象，但由于管理部门的整体管理能力建设速度慢，已出现不少质量差的景点项目，降低了桂林旅游地的吸引力。
第四个限制来源于管理部门中用于应急的资源分流。由于旅游管理中比较重视可见指标，比如游客数量下降或 “野马”的活动增多，用于促销、打击“野马\"费用增多, 而能力建设（如监测体系的建立、市场信息的搜集及分析、机构间的协调）的费用被削减,管理机构的能力建设受到影响。
7．2．3．桂林旅游发展主要问题
从上面分析可以得出，桂林旅游业目前出现的问题来自于它的高速发展，见图7—1。受“桂林山水甲天下”的吸引，游客上升，引发5个主要的负反馈，游客增多使旅游管理部门的机构能力显得不足，导致负反馈1、3，景点、景区建设热导致负反馈2、4、5；但是这5个负反馈起作用时都源于低水平景点的建设。
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在旅游发展的过程中，桂林的景点开发和旅游服务设施建设出现热潮,桂林的旅游服务设施条件得到改善，可以接待更多的游客。但是，由于景点的开发速度过快，一些低质量的景点也上马了，游客体验高质量景点的时间相应缩短。同时，景点和旅游业的服务设施出现供大于求,在信息基础设施跟不上的情况下，非法从事旅游的群体增多和各种非法行为的比例上升，使游客不安全感加重.
在旅游业市场规模扩大的情况下，管理部门的建设速度跟不上，主要表现在管理所依靠的监测、反馈信息少,管理部门的机构协调慢，难于即时发现旅游业质量下滑的问题，更难找到各部门、社会、企业能够接受的措施;在旅游业迅速发展的同时，旅游的研究没跟上，因此,对游客市场的行为了解不透、预测不准，难以成为企业发展的决策依据。基础设施的建设周期长，在旅游业发展初期是主要的限制因素，旅游业的地位逐渐被认识后，政府采取了措施，加快基础设施的建设，基础设施有较大的改善,基础设施转为非主要的限制因素。计算机模拟证实了桂林旅游的发展模式分析（图7—2,7-3)。
因此，加强管理，控制新建景点项目的速度，提高旅游体验、保证旅游产品质量，是下一阶段的主要任务。
图7-1 桂林旅游发展的内部结构
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图7-3 桂林旅游业发展基本情况分析图2
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7．3．桂林旅游业21世纪发展的外部环境和机遇
海外市场加速发展、国内市场全面启动。99年起,我国入境旅游全面增长，各级旅游局籍亚洲经济逐渐复苏的契机，针对周边市场、欧美市场和其它市场的特点，组织旅游企业,大力开展对外促销工作，使我国入境旅游市场实现了全面增长。1998年一度有所下降的外国旅华市场，1999年突破了800万人次，比历史最高年份的1997年还高出13%。国内旅游也进一步升温.国家已经确定旅游业为新的经济增长点之一,旅游消费是拉动消费内需的主要渠道之一。因此，桂林作为名牌旅游城市有发展旅游的广阔前景。在政府部门、旅游企业和消费时尚的引导下，国内旅游市场规模迅速扩张,潜力充分显现出来。延长节假日的规定出台后,国内旅游更加兴旺。
“十五“计划和西部大开发战略实施带来旅游建设的机遇，重点启动建设和保护“桂林山水”工程，通过实施“城市与山水同美\"的桂林市区城市改造计划，展现以秀美的山水风光为特色、以深厚的历史、文化为底蕴的城市风貌，对原有景区进行
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深层次的开发和市场新包装，把桂林市区建设成初具规模的国家级风景旅游度假区；争取“漓江山水\"列为世界遗产；初步建成阳朔田园风景旅游度假区，全面提高“桂林山水“的品级和国家级旅游区质量。
随着全国旅游热的升温,各地不断出台了加快培育旅游业作为区域新增长点的措施、办法,资金来源渠道增多，有企业投资、政府投资、政企合资等形式，各地掀起了一股景点开发热,一批景点如雨后春笋般涌现出来.西部大开发战略实施给桂林带来更多的竞争对手.来自国外旅游目的地的竞争也同样激烈。我国已批准15个国家和地区作为我国公民自费出境旅游目的地，并开展了与几乎所有毗邻国家的边境旅游。东南亚受经济危机的影响，当地旅游消费价格大幅下降，使得到东南亚旅游有很大的吸引力;日本、韩国加大对我国的旅游宣传促销力度；香港、澳门的回归也吸引了相当一批国内游客。1998年我国因私出境人数达到319万人次。面对国内景点的增多，国外旅游地对中国客源市场的大力争夺攻势，旅游地之间的竞争日趋激烈。
随着国内旅游市场需求日益趋向多样化，消费者的自主意识和品牌意识不断增强；旅游目的地的竞争加剧，旅游业中旅游地的市场定位逐渐明显。只有那些定位准确，策略得当的旅游目的地才能得到持续稳定地增长.
游客逐渐成熟，游客对旅游服务的要求越来越高，并且更加注重细节，各地旅游服务的设计也越来越贴近游客，满足各种游客的各种需要。因此桂林旅游业的开发应针对它拥有的潜在游客.桂林的一级目标市场是广西本区、广东、日本、韩国及港澳台等，桂林市旅游的相关部门、企业应该加强游客的消费行为的研究，并根据游客消费行为的特点设计、开发旅游产品和旅游服务,提供个性化和高质量的服务.
随着社会的高速发展,城市化生活和现代节奏对人的压力越来越大，使得人们对大自然的追求欲望越来越强,对环境质量的要求也越来越高.近年国内生态旅游的兴起及发展，从某一个侧面表达了人们对生态环境、生态产品的需求.也正由于对大自然的重视日益增加，人们保护的环境意识也日益增强。越来越多的游客,特别是国际游客希望了解并参与当地人的生活和生产，并且希望知道他们的旅游行为对当地社会、经济、环境的影响,越来越多的人成为“负责任“的旅游者.
我国加入世界贸易组织将把我国的对外开放推进一个新的阶段,对旅游业的发展将产生巨大推动作用。加入世贸组织后，我国旅游业自身及相关行业都将进一步加快与国际接轨的步伐，旅游业发展环境将进一步优化；外资的利用在深度和广度上将进一步扩大；商务旅游者也会进一步增加.这些对我国旅游业发展的整体影响是积极的、有利的。一是有利于优化旅游业发展的大环境，如金融业、信息产业的扩大开放、关税的降低,对旅游业发展都有直接的好处;二是有利于建立更加符合国际规则的运营机制；三是有利于增加国际客源。加入WTO，对于旅游企业特别是旅行社企业来说，既带来了发展的机遇，同时也带来了一些挑战。以此为契机,将促进旅游企业向集团化、网络化、品牌化发展以及旅游行业的国企改革。
网络的发展，电子商务的兴起,使传统的商业模式产生了转变。面对快速壮大而且影响深远的网络经济，从现实和长远看，电子商务由于适应了全球经济一体化的趋势而必然发展，迅猛发展的中国旅游业不能将其拒于门外。从我国旅游业发展
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趋势和参与国际竞争着眼，电子商务将是我国旅游业发展的新动力，也将是我国旅游业参与国际竞争的必要手段。电子商务与网络技术在旅游经营活动中的推广应用,对传统的旅游经营商业模式、促销成本等具有一定的冲击力，而且冲击将越来越强。
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7．4．战略目标
7．4．1．战略的总目标
桂林旅游发展战略的总目标:“世界级、桂林化”的国际性一流旅游目的地。世界级是指旅游发展水平达到世界水平、居于世界领先水平。桂林化是指发挥桂林的地方特色、走具有桂林特色的旅游发展之路。
保持全区旅游业的龙头地位，保持在全国市场上山水风景名城、历史文化名城、重要的旅游城市、最重要的旅游目的地之一的地位，成为在国际旅游市场上重要的旅游观光、度假和会议目的地。
桂林旅游发展成为国民经济和社会生活中重要的主导产业，影响桂林社会、经济和环境的各个方面。在经济生活方面，不断优化旅游产业结构，形成完善的旅游产业体系，旅游业的产业功能和经济优势得以充分有效地发挥，从而带动整个经济的全面快速发展；在桂林市社会方面，通过旅游塑造桂林形象、促进桂林社会文化发展;在环境方面，通过旅游发展有效地保护和优化桂林的自然遗产和环境，促进桂林环境的可持续性发展。
桂林旅游业形成良性机制,不断的提高自身实力,推出游客需要的旅游产品，提供高质量、多样化和个性化的旅游服务，使游客得到最佳的旅游体验，从而提高桂林旅游目的地的竞争力。
7．4．2．桂林市旅游业的定位
在国民经济和社会生活的地位: 重要的主导产业，影响桂林社会、经济和环境的各个方面
在全区旅游市场中的定位： 全区旅游业的龙头
在全国旅游市场中的定位： 山水风景名城、历史文化名城,重要的旅游城市、全国最重要的旅游目的地之一
在国际旅游市场中的定位： 旅游观光、度假和会议目的地
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7．4．3．实现目标的战略和措施
政府主导战略
在旅游业的发展过程中，政府对旅游业的发展道路、方向起的客观导向作用。主要是营造旅游产业的发展环境、建设旅游基础设施，组织旅游宣传和促销、进行旅游研究，制定和实施旅游发展规划和阶段性计划，按照旅游经济发展的规律和有关旅游的法规指导旅游企业的发展和进行旅游行业的管理.
可持续性发展战略
桂林旅游的发展要坚持走生态、社会和经济的可持续性发展道路.
现代化战略
按国际一流旅游目的地的标准建设桂林，按国际一流管理水平管理桂林旅游,实现景区和景点建设的现代化、管理方式和手段的现代化、服务质量同国际接轨.
市场化战略
积极培育旅游产业的市场体系，按市场需求开发和经营旅游产品,用现代企业制度建设旅游企业,依市场需求组织市场促销。
社会化战略
动员、组织全社会力量支持和参与旅游业的发展，提高旅游业社会化程度.形成桂林工业、农业、交通、商贸、科技、文化和教育发展与旅游业发展相互促进的良性循环机制。
桂林当地居民，特别是景区居民，是桂林旅游资源的重要组成部分，是桂林旅游发展的新增长点,在规划期政府将鼓励当地居民参与桂林旅游发展的规划、管理和监测。
城市旅游战略
以桂林城市为依托,开展度假旅游、会议旅游、专项旅游等其它旅游活动,促使桂林旅游结构从单一的观光型向观光、观光度假、会议旅游、专项旅游综合型发展；推动大桂林旅游体系的形成。
战略措施
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措施1：从旅游产业外部着手，形成桂林工业、农业、交通、商贸、科技、文化和教育发展与旅游业发展的良性互动。
旅游业既定为桂林市的主导产业，桂林市的其他产业应顺应这一变化，逐渐形成各行各业都要为旅游服务的思想，使“为桂林旅游业尽自己的义务”的思想深入到每个桂林市民、政府官员的心中，树立发展大旅游的观念，建立良好的旅游部门从业人员的工作氛围。
措施2:杜绝低质量景点建设，扶持高质量旅游产品开发。严格项目的开发论证、审批、开发过程管理。
杜绝低质量景点建设，扶持高质量旅游产品开发是一项关键性的战略。此战略的核心在于按照市场的需求开发产品，在扶持高质量旅游产品开发的同时,还要采取措施通过控制新的低劣景点的建设，拆除现有的低劣景点，来减少低劣景点数量和所带来的负面影响。具体采取的措施有，成立景点开发委员会；划定旅游开发的优选区域,“桂林山水”（包括桂林城市旅游）的中心地位后,在“桂林山水”的带动下，发展阳朔田园风景资源区、兴安灵渠风景资源区、龙胜龙脊梯田和矮岭温泉风景资源区、资江－八角寨风景区;对于高质量的、对现有产品具补充意义的新产品，如度假产品、会议产品、文化旅游产品（包括民族文化产品、节庆、各种活动）、大众参与式娱乐产品、体育旅游产品的研究、开发、引进应持鼓励的态度。
措施3：保护和提升桂林旅游的品牌——漓江黄金水道。
漓江是桂林山水旅游的黄金水道，整个桂林旅游的王牌产品,是桂林旅游的“品牌”，保护和提升桂林旅游的品牌,建设漓江观光度假旅游带是桂林山水旅游精品景区建设的灵魂。
措施4：建设和完善桂林城市旅游。
建设和完善桂林城市旅游，使桂林城市旅游成为桂林旅游发展的龙头，是桂林旅游业进一步发展的关键。桂林城市旅游是开展其它旅游活动的基础，以桂林城市为依托，可以开展度假旅游、会议旅游、专项旅游等其它旅游活动；促使桂林旅游结构从单一的观光型向观光、观光度假、会议旅游、专项旅游综合型发展;推动大桂林旅游体系的形成。
措施5：塑造友好、安全、方便、个性的桂林.
提高当地人对桂林旅游的认识，使当地人真正拥有和认同桂林旅游的形象，自觉维护桂林的形象.
桂林旅游的吸引力与桂林当地人密不可分，要使桂林成为真正的“世界级，桂林化”的旅游目的地，必须有当地人的参与。鼓励当地人在旅游服务中的创新， 靠淳朴、丰富多彩的民风、民俗感动人，使桂林当地人成为桂林旅游的一个新增长点。通过提高当地人对桂林的认识的教育，使当地人真正拥有和认同桂林旅游的形象，从而自觉维护桂林的形象，使桂林成为友好、安全和干净的旅游地。
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措施6：建立政府、社区、企业的合作伙伴关系。
政府、社区和企业是旅游发展的主体，缺一不可。政府部门、旅游企业和旅游社区之间,要有充分的信息交流,建立合作伙伴关系，协调发展。旅游局在建立合作伙伴关系上起主导作用，因此需要制定和实施对外交流的计划。
各级政府部门之间、各职能部门也应提高协作和合作的能力，打破市、区、县的行政区域框框，走联合发展之路；旅游服务行业之间，特别是交通、旅行社、饭店之间应建立起健康的商业关系,减轻因旅游业市场波动带来的商业风险,同时为旅客提供一体化的优质服务；发展社区项目，社区内部建立合理的利益分配机制，使社区得到健康发展。
通过发展社区项目，使桂林旅游个性化和人情化.民族风情游、生态旅游、古民居的旅游等等本质上是社区旅游项目.应该以社区的旅游项目方式管理.但以往对此的认识不够，例如，民族风情游的策划、管理主要是以大企业的模式运作，当地人参与规划、决策、收益程度很低，因此商业气过浓、模式化过强。阳朔西街的发展已经提供了一个本地的成功例证。在阳朔，政府并没有“创造”一种独特的民族文化，阳朔本地人在旅游服务中,能因地制宜，根据游客的需求,对当地民族文化不断地进行挖掘、总结，突出其独特性。他们需要的是政策、专家学者和贷款的支持。
措施7：加强政府机构协调和管理力度。
旅游业竞争激烈，管理部门的压力大,机构能力建设至关重要，要改变以往被动式的机构能力建设模式.桂林旅游业的机构建设主要包括5项内容：机构协调；机构能力建设；充实研究和统计工作；加强监测体系的建设,及时获取反馈信息和提高项目管理能力。
桂林旅游业涉及到的管理部门和机构多，因此客观上要求各部门、各机构之间加强合作。加强旅游局、园林局、规划局、建设局等的合作，增强桂林的综合吸引力；加强旅游局、环保局、林业局等的合作，促进环境、生态建设、保护和旅游业的协调发展；加强旅游局与文化局、体委的合作，促进体育和文化旅游的发展；加强地方与民航、铁路部门的联系，增强可进入性，增加交通服务的类型。
加强机构建设,提高政府部门服务旅游业、管理旅游行业、营造旅游商机的能力,提高政府部门组织和联合相关部门、企业、社区组织大型活动，塑造桂林形象和有效地促销桂林旅游目的地的能力。政府部门要树立为旅游相关企业服务的思想;管理旅游行业、企业,规范市场竞争秩序，塑造公平发展环境；多方筹资，利用政府财政、企业、以及全社会的力量筹集旅游促销的资金，加大桂林旅游的形象宣传和促销的力度。
收集研究旅游数据、深化旅游统计。旅游业成为剧烈竞争的行业，能够在竞争中获胜的是那些能够预测市场趋势的旅游组织。因此必须加强研究，特别是对游客市场和行为的研究，用于指导旅游项目的建设。旅游统计是制订旅游发展的政策、决策的依据，重视旅游的统计工作，使旅游统计做到“快”、“准”、“精”.
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以往的旅游建设项目(包括景区、游览线路、饭店等等)、实施的规划、政策，缺少监测机制。虽然桂林已有20多年旅游开发的历史，但积累的、有说服力的数据并不多,可以提供给旅游业中的管理部门、企业、投资商、当地人进行科学的决策的依据少，管理部门难于及时发现并纠正项目建设、运行、政策实施中的问题.因此，建立有效的监测机制，提供及时的反馈信息是当务之急。
提高机构和社区准备、审批、实施、监测和评估旅游项目的能力，建议在项目计划、实施、监测和评估中，采用技术援助的项目管理方式。
措施8：全面提高行业的管理水平和人员素质。
通过培训提高从业人员的素质，通过引进解决旅游业中急需人才的短缺问题，全面提高行业的管理水平和人员素质。
措施9:加强旅游与科技的结合，利用现代的网络信息技术等科技手段,增加旅游业的科技含量。
信息既是桂林旅游的限制因素，又是潜在的增长点。桂林目前的旅游业向游客提供的可靠、可使用的旅游信息量不能满足游客对信息的需求量。应该着手在桂林的主要旅游点、旅游线路附近、交通要道、饭店、旅馆等建立并完善游客信息中心，使游客尽量方便地得到本地的旅游信息，建立高质量的旅游服务信息网络，提高服务性网络信息的覆盖面和信息服务质量。网络信息在初期的建设和运行中,成本会较高,需要政府的扶持。但从发展方向来看，要争取旅游企业的支持，也可以私有化。
鼓励旅游企业使用IT技术,网络IT技术的运用可以促进旅游服务的一体化，提高旅游企业的服务管理水平和企业的竞争力。网络IT技术可以改变了以往的商业模式，使桂林旅游业有可能逐渐摆脱对外地旅行社的依赖,可以以多种形式与外地的旅游企业进行合作。
措施10：培育骨干企业和企业集团,鼓励、扶持中小企业。
着力培育大型骨干企业和企业集团，尤其是能代表桂林旅游形象的品牌企业和龙头企业，实现旅游服务的一体化。从桂林旅游业的发展趋势看,散客的比例会增加,游客的成熟度也会不断上升，从而对桂林旅游产品、旅游形式和服务的要求会越来越多、越来越高。因此就需要不断的有新产品、新的旅游形式和高质量的服务类型的推出,靠政府部门和少数几个旅游大企业是远远不够的，中小型旅游企业的服务和产品创新作用会越来越大，但是他们受到资金和技术的限制,因此政府管理部门应建立旅游贷款专项资金，由中小企业提出项目申请，旅游局审批并给予技术支持，由银行直接发放贷款，贷款的形式可以多样化.
措施11:丰富桂林旅游形象，加大有效促销力度。
措施12：加强旅游法制建设，依法治旅.
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7．4．4．阶段目标
近期目标（2001-2005）
到2005年,旅游基础设施和城市功能初步完善，旅游业的品牌化、信息化、集约化经营初步形成；全面实施“一城两带”的战略布局，建成城市旅游吸引体系，实现漓江景区游览方式的多样化，充分发挥阳朔、兴安作为次中心的作用；旅游经济效益有明显增长。
近阶段工作重点包括：围绕 “社会效益，经济效益和环境效益\"，全面提高桂林旅游业的服务质量；建设桂林城市旅游吸引力体系（见城市旅游规划篇）；改革漓江黄金水道游的管理模式,提高漓江黄金水道游的效益(见漓江概念规划篇）；建设阳朔、兴安两个旅游次中心;建立和完善全市网络信息系统，做到网络信息的及时更新;多方位、高密度、持续地在市民（普通市民、政府工作人员、从业人员等）中树立桂林的旅游形象和宣传旅游知识；机构能力和社区能力的建设；重点开发和建设紧密辐射区内的风景旅游资源区;鼓励以多种方式，特别是企业运作的方式开发和经营高质量的文化及体育产品;借城市改造之机，组织一次大型活动，推动桂林走向新的高度；在主要旅游景点、景区建立环境检测系统，检测旅游活动和其它活动对旅游资源的影响。
中期目标（2006-2010)
基本形成较为完善的旅游产业体系,旅游经济效益实现全面较高增长。旅游城市功能得到充分发挥,为桂林成为国际的一流旅游城市奠定好基础。
远期目标（2011—2020)
形成较为完善的旅游产业体系，完成旅游和区域经济结构的优化，实现旅游和区域经济全面较高增长,实现桂林成为国际性一流目的地的总目标。
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7．5．战略指标
表7—2 桂林旅游发展指标
年份 2005年 指标
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2010年 2020年 旅游者（万人次） 其中：国内旅游者(万人次） 入境旅游者(万人次） 国内旅游收入（亿元) 入境旅游收入（亿元） 旅游收入（亿元） 旅游创造的就业机会（万个） 旅游创造的GDP(亿元） 全市GDP(亿元） 旅游创造的GDP占全市GDP的比重 旅游收入相当于全市GDP 注：所有经济指标均以2000年不变价计算。
1，230 1，110 120 1，485 1,350 135 1,635 1490 145 129。43 98 227 104 127.35 1,200 10.58% 19% 40.38 31.08 71。46 35.73 29。99 461 6.5% 15。4% 68 54.71 122.7 61 49。10 600 8.2% 20％
指标说明:
1）接待旅游者人数：
国内旅游者：2005年计划接待1110—1160万人次，“十五\"期间年均增长率为5—6％ .2010年规划接待1350-1400万人次，后五年年均增长率为:4—5%。2020年国内旅游者人数为1490—1570万，后十年年均增长率为2—3％。
海外游客总量预测: 2005年计划接待110-120万人次，2010年规划接待115-135万人次，2020年规划接待135—145万人次。
2）旅游收入：
国内旅游收入：2005年计划收入40.38亿元，“十五\"期间年均增长率为：9%; 2010年规划收入68亿元，后五年年均增长率为：11％； 2020年为129。43亿元，后十年年均增长率为6.65％.
入境旅游收入：2005年计划收入31。08亿元,“十五”期间年均增长率为：10.5％。2010年规划收入54.71亿元，后五年年均增长率为12％; 2020年为98亿元，后十年年均增长率为6。0%。
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桂林市2000年GDP 300亿元，十五期间年均增长9％;2005年为461亿元
2010年GDP为2000年的一番,为600亿元;2020年为1200亿，是2010年的一番。
桂林市全市2000年旅游总收入45。12亿元，GDP约为18亿元,占全市GDP的6％。
3）就业机会，每万元旅游总收入能带动旅游相关部门以及其先行产业和后续产业的就业0。5人。
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