２０１３年第１０期 总第１９２期 经济研究导刊 ＥＣ０Ｎ０ＭＩＣ ＲＥＳＥＡＲＣＨ ＧＵＩＤＥ Ｎｏ．１０，２０１３ Ｓｅｒｉａ１ Ｎｏ．１９２ 中国新型农村社会养老保险实施现状、问题及完善对策分析 李小林 （广东商学院华商学院，广州５１１３００） 摘要：中国农村养老保险事业起步晚，目前仍处于试验发展阶段。在试点的这三年时间里，中国农村社会养 老保险经历了高速发展期。但由于发展时间短，中国新农保制度在很多方面都存在问题。在简单介绍中国新农保 实施现状的基础上，分析其在发展过程中存在的包括基金来源窄、养老金待遇低等主要问题，并针对这些问题提 出对策建议。 关键词：新农保；养老金；集体补助 中图分类号：Ｆ８４０ 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７３—２９１Ｘ（２０１３）１０—００８０—０２ ２００９年９月，国务院下发了《开展新型农村社会养老保 险试点的指导意见》，确定以“保基本、广覆盖、有弹性、可持 续”为原则，开始在全国试点新型农村社会养老保险制度（以 下简称新农保）。按照国务院的部署，２０２０年之前要基本实现 对农村适龄居民的全覆盖。如今三年过去了，新农保试点实 施得如何？还存在哪些不足和问题？该如何完善它？本文试 图简单地来回答这些问题。 一２．参保人数方面。新农保试点参保人数达到３．２６亿人 （含已开展城乡居民养老保险地区，下同），其中６０岁以下参 保人数２．３７亿人。此外，还有１７个省份的３３９个县（市、区、 旗）自行开展了新农保试点。全国共计３．５８亿人参加新农保。 北京、天津、浙江、江苏、宁夏、青海、海南、西藏等８个省份已 经实现新农保制度全覆盖。 ３．基金收支方面。２０１１年，国家新农保试点基金收入１ ０７０ 、中国新农保制度实施的现状 亿元，基金支出５８８亿元。年末基金累计结存１ １９９亿元，其 中个人账户累计积累１ ０７７亿元。 ４．养老金待遇支付方面。从总体上看，截至２０１ １年底，全 国试点地区共有８ ９２２万人领取新农保养老金。从个人养老 从新农保试点以来的三年时间里，新农保在全国范围内 的推进速度非常快，无论是参保人数方面，还是总覆盖面、基 金收支规模等方面，都保持着很高的增长率。 由于２０１２年的完整数据尚未正式公布，很多分析只能 建立在２０１１年及之前的数据基础之上。根据人力资源和社 会保障部公布的完整统计数据，截至２０１１年底，中国新农保 呈如下发展势头： 金待遇看，目前大多数地区新农保基础养老金仍是每人５５ 元／月，平均养老金约７５元／月，个别经济比较发达的地方 稍高些，如２０１１年７月份之后广州地区基础养老金为１３０元， 月，平均养老金为６４２元／月。 另外，根据人社部２０１２年度第三季度新闻发布会的最新 消息，截至２０１２年９月底，全国所有县级行政区全部开展新型 农村社会养老保险工作，包括城镇居民社会养老保险在内的城 乡居民参保总人数达到４．４９亿（２０１ １年底这一数据是３￣３４Ｌ）。 （单位：亿人、％、亿元） 基金累计结余 ４２３ １ １９９ １．总覆盖面方面。全国２７个省、自治区的１ ９１４个县（市、 区、旗）和４个直辖市部分区县纳入国家新型农村社会养老 保险试点，总覆盖面约为６０％。 表１ 年份 ２０１０ ２０１１ 中国新农保各项数据统计 参保人数 １．４３ ３．５８ 总覆盖面比率 ２４ ６０ 基金收入 ４５３ ｌ ０７０ 基金支出 ２００ ５８８ 个人帐号累计 ３８７ １ ０７７ 资料来源：《全国社会保险情况》（２０１０／２０１１）。 二、中国新农保制度实施过程中存在的问题分析 尽管新农保在最近两年的发展速度非常之快，但新农保 在中国仍是一个不成熟、不完善的养老保险制度。通过与国 外以及中国其他类型养老保险的比较来看，中国新农保制度 目前在很多方面仍存在一些问题。 １．覆盖比率不高，养老金待遇低。从前文的分析，我们知 收稿日期：２０１３一Ｏ１—０９ 道，当前中国新农保的覆盖面还不高，仍有很大提升的空问。 另外，养老金待遇实在太低，很难真正保障老年人的基本生 活水平。据全国老龄工作委员会报告，２０１１年中国农村月均 养老金仅７４元，约为城市老年人平均月退休金的５％。 造成这种现象的原因是多方面的。一方面宣传不到位， 使农民对新农保存在一定的认识上的误区；另一方面补贴水 平较低，条件较好的农民参保积极性不高；再一方面农民收 作者简介：李小林（１９８１一），男，湖南衡阳人，教师，硕士，从事货币金融理论及社会保障研究。 入水平普遍较低，支付能力差，使农民没有能力多缴费，导致 保障的作用，消除对新农保的误解；在宣传方式上，应多样 养老金待遇低，同时也影响了农民参保的积极性；另外，新农 化，如在电视台、广播电台开辟专栏宣传、利用网络宣传、深 保制度在中国实施的时间也不长，这也是影响其覆盖面和待 入村组一线宣传等方式，此外也可以通过发宣传册、挂宣传 遇低的一个原因。 广告等方式进行宣传，还可以编顺口溜，既娱乐也达到了使 ２．新农保缴费存在捆绑式不合理现象。当前，在中国新农 村民了解新农保的目的。 保缴费过程中，很多地方存在捆绑式的缴费规定，主要有两 ２．完善新农保基金的筹资渠道，逐步提高养老保障待遇。 种表现：一种是如果不参加新农保，家中就不能参加或享有 首先，应建立和完善公共财政对新农保制度的支持机制。中 其他保障待遇，如合作医疗待遇、社会救助甚至各项农业补 央和省级政府应从每年的财政收入、国有资产收益和土地出 贴等。另一种是如果家庭中只要有一个成员不参加新农保， 让收入等财政性收入中提取一定比例，充实到新农保基金 那么此家庭中老人在达到规定年龄时仍不能领取养老金，即 中，用于基础养老金和地方补贴的提高。另外，市、县一级政 使老人已经按照规定缴清了１５年的新农保的保险费。前者 府也应每年从土地出让和拍卖收入等提取一部分，用于补充 既不利于新农保的实施，也侵犯了村民享受物质保障的权 农村社会养老保险专项基金，从而减轻中央和省级政府的负 利。后者是一种连带责任制度，这一强制性的制度尽管有一 担。其次，探索发展农村集体经济，保证新农保的集体补助。 定合理性，但是否与新农保的初衷相悖，也存在疑问。 一方面，对于有能力、有条件的村集体，应鼓励村集体、乡镇 ３．基金筹集渠道窄，集体补助难以实现。在指导意见中明 企业、村办企业或社会力量增加对新农保的投入补助。另一 确提出，“新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成”， 方面，对于不具备条件的或条件较差的村集体应积极探索发 “有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由 展农村集体经济的有效途径。如发展本地有优势禀赋的特色 村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社 产业和行业，实行农业产业化，带动集体经济发展和农民增 会公益组织、个人为参保人缴费提供资助”。 收。只有农村集体经济发展壮大了，新农保的集体补助才能 目前，从全国来看，新农保资金的主要来源是中央财政 真正得到保证。再次，通过加强宣传与出台一些优惠措施，吸 补贴，地方政府的补贴不多（个别经济发达地方除外），再加 引更多农民加入新农保，鼓励农民提高缴费档次，从而增加 上农民的缴费，农村集体补助基本是空白。在中央补贴占主 缴费基数，为养老金的逐步提高提供资金来源。最后，完善新 体的情况下，要想继续提高新农保养老金待遇会很困难，提高 农保基金投资运营，提高投资收益也是增加基金积累的一条 幅度也有限，因此，只有通过集体补助等其他途径充实基金 重要渠道。 才是稳步提高新农保养老金的重要支撑。 ３．进一步完善基金管理与运营方式，提高投资收益率。首 ４．统筹层次低，基金保值增值方式单一。当前中国新农保 先，在基金统筹层次上，新农保基金要在现行县级统筹的基 基金在统筹层次上，主要以县（市、区）为统筹单位。由于县（ 础上，尽快过渡到省级管理。其次，在基金的投资管理上，采 市、区）一级缺乏专业化的基金投资运营机构和管理人才，加 用委托投资管理的模式，以省级农村养老保险经办机构作为 上基金规模小，其运营渠道主要是存人县（市、区）级财政专户 受托人对账户进行管理，对于具体的投资运营业务，省级社 并按同期银行存款利率计息，基本没有其他投资方式，导致基 会保障机构可委托给专业性的商业投资机构，以确保农村养 金收益率非常低，在通胀率较高的年份，其收益率甚至为负。 老保险基金的保值和增值。最后，应加强农保基金运作的管 ５．缺乏相关具体法律制度的衔接。在实施新农保的实践 理的监督，要构建一定的外部监督机制，以确保基金安全，提 中缺乏相关制度的衔接，主要存在两个方面的衔接缺陷：第 高农民对新型农村养老保险制度的信任程度。 一个是新老农保之间的衔接。在实施新农保的同时，原本参 ４．健全法制，完善新农保与其他社会保障制度的有序衔 加老农保的村民如何转入新农保，转入后会不会比原本所享 接。新农保要与其他社会保障制度有序衔接，须要有健全的法 受的少，目前还没有出台具体的法律法规。第二个是新农保 律制度和具体可行的操作细则作保障。这些法律制度和操作 与其他社会保障制度的衔接。除了社会养老保险制度以外， 细则应能涵盖以下几个方面：首先，应能使新农保与老农保之 目前农村老人还享有失地农民社会保障制度、最低生活保障 间合理衔接，保证制度之间平稳过渡，做到公平、合理，不损害 制度、五保制度、计划生育保障和社会救济制度。 农民的利益。其次，要能协调新农保与城镇职工基本养老保险 三、完善中国新农保制度的对策建议 制度和城镇居民养老保险制度之间的衔接和转移，使进城务 工以及返乡的农民工能进行正常的养老保险的转移和转换， １．力Ⅱ大宣传力度，强化农村居民社会养老保险的意识。加 切实保护参保人的合法权益，也为未来从国家层次整合不同 强宣传力度，应做到以下几个方面：在宣传范围上，要落实到 类型养老保险制度做准备。再次，要协调新农保与农村其他 每家每户，让人人都知道有这样一种保障制度，将新农保政 社会保障制度的衔接，要保证新农保、农村五保供养、农村最 策传送到每个人的脑海中；在宣传内容上，要做到将新农保 低生活保障以及被征地农民工社会保障等各项制度问可以 的具体措施耐心地讲解给村民听，让他们了解新农保对养老 互相协调，防止相互抵触，影响制度原本效能的发挥。 参考文献： 【１】张平．新型农村社会养老保险制度试点问题研究『Ｊ］．法制博览，２０１２，（７）． 【２】李晓云，范冰洁．山东淄博新型农村养老保险现状实证分析ｌＪ１．财经问题研究，２０１２，（７）． 【３】李俊．城镇化、老龄化背景下新型农村养老保险财务状况研究：２０１１－－２０５０年【Ｊ］．保险研究，２０１２，（５） ［４］人力资源和社会保障部网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｈｒｓｓ．ｇｏｖ．ｃｒｄ． 【责任编辑陈丽敏】