规范行为提高农业行政综合执法水平 田云祥（重庆市云阳县双土镇畜牧兽医站４０４５００） 当前，在推进依法行政、建设法治政府的新形势下，我 和非诚信执法．进而发生认定违法事实不清、定性不准、行 们认为：要提高农业行政综合执法的威信，重点是要规范农 政处罚幅度不当，适用法律不准确、不完全，执法目的不端 业行政综合执法自身行为．体现执法为民、服务发展这个主 正，在部门利益及个人利益的诱惑下，难作为的不作为，容 题．其次才是如何打击违法乱纪的问题。要规范农业行政综 易作为的滥作为，没有经济利益的能不作为就不作为。有经 合执法中的行为，首先是要明确当前农业行政综合执法中存 济利益的，不应当作为的也作为等等扭曲农业行政综合执法 在的问题．然后对症施治。 工作的不良现象。 １当前农业行政综合执法过程中的问题 １．２执法冲突屡禁不止 １．１执法趋利者产生执法者违法 县内外、市内外的地域横向间、部门间、以及系统内部 产生执法趋利原因有三：一方面是个别地方或部门下达 的执法不协调和冲突已经成为一个严重影响农业行政综合执 罚没和收费指标并列人考核目标的情况下，必然会因趋利而 法效能十分现实而又突出的问题，部门间的执法冲突在动植 产生了大量的农业行政违法行为，这多是财政穷县的通病。 物食品安全方面的执法职能的“发挥”上尤为明显：有利争 另一方面是执法人员自身为单位小团体创收，有意利用了法 着干。无利推着干。在新闻报道中反映的十几个部门管不好 律法规的边缘去打擦边球。第三方面因有趋利心理而不去完 一头猪就是对这个问题的生动写照。 全执行罚缴分离制度：工作时干脆利用当事人对有关情况了 １．３执法者的权与责不匹配 解较少的心理。变相使用非罚没收据，截留罚款不上交，或 当农业行政综合执法有权无责时，执法行为必将偏离法 者执法机关自己下发处罚决定，自己收缴罚款。 律的轨道，变得随心所欲，侵害国家、社会和群众的利益。 这种执法心态极不利于农业行政综合执法，它严重扭曲 比如执法趋利问题之所以屡禁不止，甚至形成执法创收的 了农业行政综合执法的目标和宗旨，损害政府农业行政综合 “黑色产业”．以及随意执法、粗暴执法、乱罚款、乱收费、 执法形象。农业行政机关和农业执法人员为追求利益而执 乱审批等等，在很大程度上都是执法权责脱节的问题。行政 法。其后果就是极易让执法人员产生对执法工作不敬业、不 机关和执法人员只有权力，没有约束、没有责任时，必然会 认真、不负责、任意执法、随意执法、消极执法、粗暴执法 形成一种抖威风、耍特权，直至把执法变为谋取非法利益的 ３．５．１山羊规模养殖小区（场、户）建设补助 并配套青贮铡草机１台。 对新建山羊养殖小区（场）达标且饲养规模达到１００只 ３．５．３圈舍建设补助 以上的，每个补助基础设施建设费１万元，对饲养规模达 推广山羊高床圈养技术，养殖规模达到５０～１００只、羊 ２００只以上的，每个补助基础设施建设费１．５万元。 圈建筑面积５０￣１００ｍ２，每平方补助２００元，养殖规模达到 ３．５．２青贮（氨化）池建设补助 １００～２００只、羊圈建筑面积１００—２００ｍ ，每平方补助２５０元。 对新建达标的容积在５０ｍ。以上的青贮窖，每立方补助建 ３．５．４人工牧草种植补助 设费３５０元，并配套青贮铡草机１台；对建成容积ｌＯＯｍ 青 种植黑麦草等一年生牧草，每亩补助１００元；种植紫花 贮窖且当年投产使用的养殖场补助青贮窖建设费０．５万元， 苜蓿、鸭茅、白三叶等多年生牧草每亩补助２００元。 ２０１３．５口匣团圆墨 １ １ 手段。 １．４执法手段扭曲 一是越权，超越法定的范嗣、程度。二是应作为而不作 为、或者虽作为但没有完全作为不能达到法定要求的程度、 不合理作为、作为不符合法律规范等问题。ｉ是送达程序及 手续不完备。比如应当直接送达的文书不送达当事人或以公 告送达，或让其他人代收转交，送达后没有送达依据或遇当 事人拒收，留置送达不规范等等，导致难以执行。 １．５执法环境不良 目前，阻扰农业行政综合执法发展的症结，包括涉及农 业方面的法律环境、人文环境和社会环境。 （１）法律环境 不利于农业行政综合执法的表现在农业行政综合执法领域无 法可依的状况依然存在（如Ｔ作中发生问题后对政法部门的 支持请求全靠单位之间的关系等），已有的法律法规规定过 于原则，缺乏可操作性，行政复议制度缺乏科学性，实践中 行政复议制度流于形式等。 （２）人文环境不利于农业行政 综合执法的情况有：人们的文化基础知识、思想素质、法律 知识、法律意识还参差不齐．不懂法和过分强调自己权利的 状况同时存在，懂法的人在面对法律问题时．又不愿意严守 法律的制约，近年来还出现“钻法律空子”职业人员，使得 农业行政综合执法的人文环境更加复杂。这些问题的存在不 仅不利于依法行政．而且也不利于社会在一个良好法律氛围 中，维护自己的合法权益。 （３）社会环境不利于农业行政 综合执法的情况有：地方利益、部门利益、长官意志、关系 因素、人情因素等片面因素过多，长远利益与短期效益、社 会稳定与严肃执法等分寸难以把握。以上 个不利因素导致 农业行政综合执法Ｔ作困难。 １．５．１操作难 比如我们的畜牧业生产一直都处于千家万户白产自销、 自给自足小农经济的传统养殖方式 国家先后颁布实施的 《中华人民共和国动物防疫法》等，其管理相对人大多是农 民，法律条文规定对管理相对人要求不是很严格，而现在规 模化、标准化的现代畜牧业养殖方式需要严格的法律法规来 规范生产。我们在实际操作中发现，由于我国大部分农民的 法制意识淡薄，使执法人员在Ｔ作中难以操作。 １．５．２调查取证难 调查取证是农业行政综合执法过程中最重要的环节，调 查取证的好、坏直接关系案件审理的对与错，不仅表现为取 １ ２口匾目 圃 ２０１３．５ 证难：由于管理相对人多、面广、流动性大，执法时少数被 调查人常无理取闹，不积极配合调查，收集的证据不完整。 在实际工作中的突出表现在：调查询问中只有一人询问并记 录；笔录中出现涂改未得到当事人的确认；现场勘察笔录的 具体位置难以确认；对违法行为的具体地点表述不详细；使 用复印件未注明复印件的出处；复印件未载明经核对与原件 无误；还有的在调查取证中仅局限于当事人的陈述、调查笔 录这一单一证据，缺乏对证明力较强的原始证据、直接证据 的收集。有时取得的证据可能也是无效证据或错误证据。而 且保全难：证据保全难度也很大，虽然《农业行政处罚程序 规定》规定执法机关查处违法行为过程中，在证据可能灭失 或者难以取得的情况下，可以对证据先行登记保存 但是证 据保全『Ｔ＝作又不是执法机关一家能够做到的．根据法律规 定，证据保全可以向法院申请，但法院证据保全的前提是已 经受理诉讼案件，对法院没有受理的案件，法院一般不参与 行政综合执法过程中的证据保全；证据保全的另一途径是向 公证机关申请证据保全，但要向公证机关支付公证费．加大 了行政综合执法的成本，有些情况下，公证机关也不愿介 入行政综合执法过程的证据保全，致使证据保全 作难以 做到。 １．５－３宣传处罚难 近年来，虽然各级加大了畜牧业法律法规宣传力度．但 由于农业法律法规管理相对人牵涉的大部分是农民，特别是 边远山区、少数民族地区、贫困县地区的农民文化素质低． 接受新生事物能力不强，还有相当一部分群众还不了解农业 法律法规，不了解农业部门的职能，不了解保护农业资源的 意义，对违法行为采取“事不关己、高高挂起”的态度，没 有形成群管群治的良好氛围，一旦有人违法了，由于经济条 件差，执法人员处罚过程中也难以按规定执行到位，即使处 罚也不按法律规定的标准处罚；或不按处罚决定书的内容严 格执行处罚等等。 １．５．４工作开展难 一方面是缺乏执法经费，难以保证执法需要。特别国家 级贫困县的县财政比较紧张，导致农业行政综合执法经费来 源少．难以适应新形势下的农业执法Ｔ作．行政综合执法人 员工作积极性也难于调动起来。另一方面是部门执法配合尚 欠紧密合作：由于职责不明确，执法部门执法权交叉，多个 部门同台执法．如生猪生产和屠宰环节直到猪肉上市由畜牧 鬟 等多部门管理，生猪在屠宰时进入市场后有商务、工商部门 分别管理：如果猪肉经检验合格后加工成卤制品，卫生部门 上把握不准：部分行政机关执法人员存在重实体轻程序的现 象、操作流程过于简单化、执法程序不统一、导致程序不当 和违法；农业行政综合执法监督机制不健全，执法力量分 散、导致执法监督不力，对违法行政行为不能及时发现和纠 正：执法保障制度不健全、制度不严；法律法规不配套、不 具体，执法依据不健全、主体混杂、权威不高、权力交叉、 缺乏可操作性，以及不理性执法等，因此提出以下建议： 一还要参与执法．同一畜产品四个部门交叉执法，都无一对生 产、加Ｔ、销售全过程进行监控，加上有的执法部门实行垂 直管理，部门之间难以配合和协调。就是在同一系统的执法 口径不一致也给工作增加了难度：由于地域上的差别，经济 上的差异，各地省与省、市与市、县与县之间的执法口径不 一致，导致经营户对农业法律法规产生怀疑，降低了法律的 是要革除执法趋利心态，克服本位主义和利己主义思 尊严和权威．往往造成执法人员工作十分被动。第三方面可 以说是法不责众：由于农产品的出售对象大多为农村的农 民，而零售则集中在乡镇集贸市场，地域广阔，交通道路较 多，执法Ｔ作点多、面广、线长，经营者流动性大，所以极 不利于检查，也很难监管到位。 １．６整体执法水平较低 农业行政综合执法队伍工作人员的政治素质、业务素 质、职业品德素质、身体素质等综合整体素质偏低，个人之 间素质和能力参差不齐，相关专业知识储备不足，对于法律 法规的理解程度也各有不同，一些执法人员对执行程序的重 要性认识不够，执法过程中政治敏感性不强，忽视了执法的 政治效果；执法能力不强，执法的水平不高；执法社会责任 感不强。执法形象不好等等方面的问题，严重影响了行政综 合执法的顺利展开和执法效果。 １．７执法风险进一步加大 主要表现在执法过程中的安全风险和诉讼风险。人身财 产安全风险的形成是由于大多数人民群众对农业行政综合执 法监督工作的理解存在误区，执法时难以得到他们的支持， 加上管理相对人大多是不懂法的农民或流动商贩则很容易引 起安全事故。而诉讼风险则是由乱执法、不执法、违法执 法、随意执法等引起．而其中证据收集不完整更是让当事人 起诉农业行政机关的范嗣进一步扩大，比如违法主体认定不 清、适用法律法规错误、没有法律依据、执法程序不当、处 罚认定事实不清、执法人员未完全履行法定职责等等。 ２规范农业行政综合执法行为的措施 分析产生以上问题的原因：主要是部分执法工作人员对 依法行政的重要性、必要性认识不足．执政为民、服务发展 的意识比较淡薄，工作缺乏主动性，责任不到位，作风不细 致；执法人员素质较差，有法不依、执法不严、执法违法； 尚未完全掌握法律法规的有关规定，在事实认定和法律适用 想，加大对执法创收等违法行政的反贪污处理力度，同时应 当不断提高农业行政综合执法人员的工资福利待遇和政治地 位水平，切实善待执法人员，让他们切实地感受到岗位的重 要，使他们在政治上要有光荣的感觉、思想上要有崇高的感 觉、经济上要有小康的感觉、精神上要有充实的感觉。 二是要加强县外同系统、县内各有关职能部门的沟通， 建立长期的农业行政综合执法联席会议制度，减少内耗和因 利益而产生的冲突。为彻底根除利益冲突，当在有条件的 情况下，探索开展全市农业行政综合执法的市县垂直管理 模式。 三是要从内部规范管理，对执法过错实行责任追究，大 力推进执政为民、服务发展的时代主题，在严格执法的同 时，实现理性执法，多为人民办实事，少为自己谋利益。 四是要加强农业行政综合执法的职业道德教育，强化农 业行政综合执法系统的内部监督，引导和校正农业行政综合 执法的方向．斩断扭曲的执法手段，不断提高执法者认识农 业行政综合执法的重要性、必要性。增强农业行政综合执法 人员认真工作、努力工作、踏实工作的使命感、责任感。 五是要大力加强法制宣传教育，提高全社会的法律意 识，积极取得上级部门和当地党委政府的高度理解和大力支 持，切实打击涉农违法犯罪，改善农业执法环境，营造良好 的农业行政综合执法氛围。 六是要加强学习，加强培训，加强教育，组建农业行政 综合执法队伍时，真正能体现能者上。平者让。庸者下的氛 围，以不断提高农业行政综合执法人员的综合素质和实际执 法工作能力。 七是要有效防范执法风险，制定执法制度。规范执法行 为，搞好执法协调，履行执法程序，完善执法依据，切实加 强行政综合执法的保障，做到主体明确，程序合法。事实清 楚，依据准确。 ２０１３．５口匾目匿圃固１ ３