党和如何协调各地区间的发展关系
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发布时间：2022-04-23 06:38
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时间：2022-06-16 18:27
中国*党四代*领导集体都十分重视*间的关系.新中国成立以来, 对这一问题思考,基本经 历了初步探索,有效突破,继续发展和不断创新四个阶段.每个阶段都有不同的理 论认识和实践侧重点.对 其进行回顾与分析,有利于*间关系的完善. 关键词:中国*党*间关系发展 中图分类号:D26 文献标识码:A 文章编号:1671—1157(2010】03—0005—05 *间关系是指*之间在垂直和水平上的纵 横交错关系,形式上主要包括纵向的*与地方关系 和横向上地方各*间的关系.新中国成立以来,中 国*党一直在探索如何处理*间关系,积累了丰 富的经验.分析总结这些经验,对于进一步处理好政 府间关系具有重要的理论和现实意义. ,以*为核心的第一代领导集体对*间关系的探索 建国伊始,面对着巩固政权,建设社会主义的挑 战,以*为核心的第一代领导集体非常重视* 间关系尤其是*与地方的关系,并对这一关系进行 了的艰辛的探索. (一)单一制国家结构形式的选择 关于国家结构形式这一问题,马克思主义认为, 就社会主义国家而言,"无产阶级只能采取单一而不 可分的共和国的形式""实行瑞士式的联邦制,那就是 倒退一大步"r11.中国*党以马克思这一思想为指 导,结合我国自秦汉以来的统一历史传统,以及我国 多民族的现实国情,最终选择了单一制国家结构形 式.1954 年《*》现定我国国家结构形式实行单一 制,全国各地都必须接受**的统一领导. 单一制国家结构形式的选择,为今后*间关系的协 调,改革和完善奠定了制度前提. (二)*集权*的形成及对地方分权的探索 建国初,面临严峻的国内国际形势,对于中国共 产党人而言,首先要考虑的问题是如何进一步巩固新 兴政权,实现国家的真正统一.因此以*为核心 的第一代*领导集体选择了*高度集权*,以 高度的党和*权威来应付随时可能发生的现实问 题.比如在财经上,实行"统一领导,统一管理",采取 计划经济;在*军事上,撤销大区制,将大区领导人 上调入京等.可以说,*高度集权*对于维护国 家稳定,巩固新生政权,短时期内把国民经济搞上去 的确发挥了重大的作用.然而在随后国家建设中,这 种"*统得过死","地方缺乏积极性"的*间关系 又给国家经济建设带了严重的消极后果. 新中国的第一代领导人也注意到了这一问题的 严重性.1956 年党*在*与地方关系的理论上取 得了重大突破.1956 月25日,*在*局扩 大会议上作了《论十大关系》的报告,其中第五个问题 专门分析了*与地方的关系.嘲*首先指出"处 理好*和地方的关系,这对于我们这样的大国大党 收稿日期:2010—03—1 作者简介:高轩(1982 一)男,山东泰安人,**党校 2008 级*学理论专业博 士研究生,研究方向当代中国*与*;朱满良 (1951 一)男,江苏无锡人,**党校教授,博士研究生导师,研究方向** 改革. 是一个十分重要的问题".其次对于处理*与地方关系的基本原则,指出:"*和地方的关系也是一个 矛盾.解决这个矛盾,目前要注意的是,应当在巩固中 央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方 更多的性,让地方办更多的事情.……有*和 地方两个积极性,比只有一个积极性好得多."第三, 对于*与地方的侧重点上,*还是比较强调中 央权威,有明显的集权倾向.*认为为了建设一 个强大的社会主义国家,必须有*的强有力的统一 领导,必须有全国的统一计划和统一纪律,破坏这种 必要的统一,是不允许的.他还坚持立法权要集中在 *.周恩来也明确地指出:"适当分权给地方就会更 好地集权于*"[31.在当时的*领导人看来,国家 利益,*的集中统一是主要的,地方权力的存在,地 方管理权力的给予都是为了更好地维护国家利益,巩 固*权力.最后,对于协调*与地方的方式,提倡 同地方商量办事的作风.凡是同地方有关的事情,都 要先同地方商量,商量好了再下命令.这种商量办事 的作风实质上是一种非制度化,随机化的方式,带有 浓厚的人治色彩. 从理论意义上讲,*提出的充分发挥*与 地方两个积极性符合了现代国家处理央地关系的基 本思路.但由于在*时期,我国社会主义建设尚 处于探索阶段,在处理*与地方关系问题上还缺乏 经验,不同时期对*集权地方分权重要性认识的左 右摇摆以及根本上的非制度化方式和人治色彩,* 与地方关系在随后的时间里非但没有步入正规,反而 陷入了集权一分权一再集权一再分权的循环之中. (三)地方*间横向关系的阻隔 建国初,大行政区作为地方最高行政单位,拥有 较大的自主管理权,因此有利于对其所辖地方*间 关系的协调.1954 年大行政区撤销以后,原来属于大 区的权力逐渐收归*,逐步形成了条块结合,条条 为主的集权式管理*.在这种*下,地方*层 层设置了与*各部门一一对口的单位和部门,地方 *的"块块"被*各部门的"条条"所肢解,地方政 府间横向联系就逐渐被阻隔.为了解决地方*间横 向关系被阻隔的问题,1960 年**又决定成立东 北局,华北局,华东局,中南局,西南局和西北局,加强 地区内协调.但是由于高度集权的计划经济*已经 形成并巩固,地方*间横向关系被阻隔的问题未能 根本解决. 虽然制度上的僵化设计不可能使功能不全的地 方*去主动发展的横向关系,但**的巨大权 威还是使得地方*间发展了一定的联系.在《论十 大关系》中,*涉及到了地方*间关系的问题.他强调"*要注意发挥省市的积极性,省市也要注 意发挥地,县,区,乡的积极性";还指出,"省市和省市 之间的关系,也是一种地方和地方的关系,也要处理 得好.我们历来的原则,就是提倡顾全大局,互助互 让".20 世纪五六十年代,*将全国划分为七个协作 区,并设立协作区委员会负责协调区内工作.此外中 央*还组织了地方*间对口支援活动,如干部相 互交流,物资相互调运以及技术人员的互动等,也在 定程度上促进了横向关系的发展.二,以*为核心的第二代领导集体对*间 关系的突破 在新的历史条件下,为了改革高度集权*和实 行改革开放,以xl~tJ,平为核心的第二代领导集体开始 了列*间关系的改革,取碍了*间关系的重大突破. (一)维护*权威 *认为,"中国的问题压倒一切的是需要稳 定.没有稳定的环境,什么都搞不成,已经取得的成果 也会失掉".而维护*权威则是维护稳定的根本保 障.1988 年*专门做了《*要有权威》的讲话.[51 首先指出:"我的中心意思是,*要有权威.改革要成 功,就必须有领导有秩序的进行.没有这一条,就是乱 哄哄,各行其是,怎么行呢?不能搞'你有*我有对 策',不能搞违背**的'对策',党*,* 没有权威,局势就控制不住."其次在谈到沿海先对外 开放和内地后发展的两个大局时明确指出:"这一切, 如果没有*的权威……各顾各,相互打架,相互拆 台,统一不起来.谁能统一?*!*就是党*,国 务院."第三,此外在经济宏观管理领域,他也强调中 央权威,指出"我们要定一个方针,就是要在*统一 领导下深化改革""宏观管理要体现在*说话能够 算数".陈云更是明确指出:"*的*权威,要有中 央的经济权威作为基础.没有*的经济权威*的 *权威是不巩固的."【6】从*权威到经济权威说明 第二代领导集体对维护*权威的认识更加深刻和 全面. (二)尊重地方利益,向地方放权 针对**高度*集权这一事实,从*体 制改革的高度指出:"改革的内容,首先是党政要分开 .第二个内容是权力要下放,解决*和地方的关系,同时地方各级也都有一个权力下放问题"[71.他还根 据国情分析指出:"我国有这么多省,市,自治区,一个 中等的省相当于欧洲的一个大国,有必要在统一认识, 统一*,统一计划,统一指挥,统一行动之下,在经济 计划,财政,外贸等方面给予更多的自主权"圈. 实践上,第一,推行行政性放权,扩大省市地方政 府的事权,财权,立法权.财政*改革是*与地方 关系改革的核心问题.1980 年,开始在各省市实行"划 分收支,分级包干"的财政管理*;1985 年*决 定实行"划分税种,核定收支,分级包干"的新模式.包 干制给予地方极大的财权,这样财力分配由"条条"为 主变为"块块"为主.事权方面,扩大了地方固定资产 投资项目审批权,外汇管理权,物价管理权,物资分配 权等.立法权方面,1979 年重新修订的《地方组织法》 就已经赋予了省级*及其常委会制定地方性法规 的权力;1982 年的五届*通过修改*进一步扩大 了地方立法的权限.第二,实行经济性放权,赋予企业 自主性.以前的地方分权只是行政性分权,不是经济 性分权,也就是说,*下放权力只不过是管理企业 的权力从*转移到地方,企业只不过又成了地方的 附属,这样也不会发挥企业的自主性,积极性.1984 年,党的十二届二中全会决定"实行政企职责分开,使 企业成为自主经营,自负盈亏的社会主义商品生产者 和商品经营者".1987 年,*十三大进一步指出:"下 放权力必须以扩大中心城市和企事业单位的权力为 重点.凡是规定下放到城市和企事业单位的权力.各 中间层次一律不得截留." (三)实行"一国两制",设计*与地方关系新形式 党的十一届三中全会以后,以*为核心的第 二代*领导集体把处理,澳门回归,以及 问题提上了议事日程.为此,*创造性地提出了 国两制"的伟大构想,成功解决了,澳门的历史遗留问题.这使得在保持我国单一制国家结构的同 时,又妥善处理了这一特殊的*与地方关系. (四)逐步加强地方*问横向关系 放权让利的改革在促进了地方*间横向关系 尤其是横向经济联系发展.这时候**也通过各 种*性努力来适应这一变化.1980 年,*发布 了《关于推动经济联合的暂行的规定》,提出要"扬长 避短,发挥优势,保护竞争,促进联合"的方针.放权让 利同时也导致了一些新问题,主要是地方保护主义抬 头,各种市场分割大战层出不穷.这在很大程度上阻 碍了地方*间横向联系,特别是企业之间的联合. **多次要求国内各地区之间要打破封锁,根据 平等互利的原则,积极促进地区之间的经济,技术协 作,促进横向经济联合.此外,一些地方*问横向联 合的组织也逐步建立起来.如**1983 年出面 组织江苏,浙江,安徽,江西,福建省和上海市建立了 上海经济区;1984 年四川,云南,贵州,广西和重庆组 成四省区五方经济协调会. 三,以*为核心的第三代领导集体对*间 关系的发展 20 世纪90 年代,为了适应社会主义市场经济体 制的要求,以*为核心的第三代领导集体从经 济,*,法律等方面,对*间关系作了较大调整, *间关系取得较大发展. (一)发挥*与地方两个积极性 *在十四届五中全会的《正确处理社会主义 现代化建设中的若干重大关系》的讲话中论述了发挥 *与地方两个积极性的意义.他指出:"充分发挥中 央和地方两个积极性,是国家*生活和经济生活中 的一个重要原则问题,直接关系到国家的统一,民族 的团结和全国经济的协调发展.在新形势下,必须更 好地坚持发挥*和地方两个积极性的方针.总的原 则应当是:既要有体现全局利益的统一性,又要有统 指导下兼顾局部利益的灵活性;既要有维护国家宏观*权的集中,又要在集中指导下赋予地方必要的 权力."【9J 可以说这是党的三代领导集体一脉相承的思 (二)加强*宏观*,提高企业自主权党的第三代领导集体认为社会主义市场经济离 不开*的宏观*,而宏观*必须以**的 权威作保证.十四届五中全会强调:"必须加强*的 统一领导,维护*权威"删.为此在经济领域, 1994 年*决定实行在划分*和地方事权基础上 的分税制;1997 年*决定对*银行以及商业银行 实行垂直管理;1998 年*撤销中国人民银行的省级 分行,跨省区设置9 家分行.通过这些措施,加强了中 央的经济权力和宏观*力度. 企业是发展市场经济的基础,也是实行经济性分 权的关键.在十四大报告中*同志说:"通过理顺 产权关系,实行政企分开,落实企业自主权,使企业真 正成为自主经营,自负盈亏,自我发展,自我约束的法 人实体和市场竞争的主体."【l】1(p288)十四届三中全会决 定将中国国企改革的目标确立为建立产权清晰,权责 明确,政企分开,管理科学的现代企业制度.现代企业 制度的确立最终让企业从*与地方的束缚中 出来,进一步改善了*与地方之间的关系. (三)依法处理*间关系,实现*间关系的法 党的十五大上,*同志提出了依法治国的基本方略.依法治国是一个全方位的概念,也包括* 间关系的法制化.《正确处理社会主义现代化建设中 的若干重大关系》的讲话中,*要求:当前应抓紧 合理划分*和地方经济管理权限,明确各自的事 权,财权和决策权,做到权利和责任相统一,并力求规范化,法制化. (四)区域合作趋势加强,横向竞争日益激烈 1991 年的八五规划中提出继续完善和发展区域 合作,以省,区,市为基础,以跨省区市的横向经济联 合为补充,发展各具特色,分工合理的经济协作区. 1996 年,八届全国*第四次会议提出在全国建立七 个跨省区市经济区域.1.长江三角洲及沿江地区;2.环 渤海地区;3.东南沿海区;4.西南和华南部分省区;5.东 北地区;6.中部五省地区;7.西北地区.1999 年* 做出了实施西部大开发战略部署."随着国家实施对 西部的大开发,在**的推动下,东西部之间以 多领域合作和互相支援为主要内容的横向关系将进 步发展,同时西部10个省市自治区之间的合作必 将成为地方*横向间关系发展的新亮点."[12](1o2) 此外,随着市场经济*的确立,各地方*横 向间的竞争也El 趋激烈.以GDP 增长为中心的思维 方式指导下,各个地方之间的原料,产品,项目,* 大战接连不断.但这些行为缺乏有力的*,约束和 引导,不断演变成为一种恶性竞争态势,进一步导致 了各级地方*通过行政手段,经济手段引发的地方 市场分割和地方保护等负面后果. 四,以*为总*的*领导集体对* 间关系的创新 进入新世纪,面临着改革开放30 多年来的新形 势,新任务,以*为总*的*领导集体深 入思考*间关系这一问题,取得了理论和实践上的 重大创新. (一)以理论创新来指导处理*间关系 党的十六届三中全会第一次提出坚持以人为本, 树立全面,协调,可持续的发展观,促进经济社会和人 的全面发展.党的十七大上,*总*又提出,科 学发展观第一要义是发展,核心是以人为本,基本要 求是全面协调可持续性,根本方法是统筹兼顾.科学 发展观尤其是统筹兼顾方法的提出为*间关系提 供有力的指导.坚持统筹兼顾,其中一个重要方面就 是要统筹*和地方关系."要加强统筹协调,提高处 理利益关系的能力.要深入分析研究改革发展中出现 的利益关系和利益格局调整,正确处理*和地方, 地方和地方,部门和地方,部门和部门之间的关系."Il3I "统筹兼顾是科学发展观的根本方法.……要正确处 理*和地方的关系,善于发挥两个积极性,既坚持 全国一盘棋,保证*政令畅通,令行禁止,又支持地 方因地制宜,创造性地开展工作". *十六大报告第一次提出"社会更加和谐"的 重要目标.*十六届四中全会,进一步提出要提高构建社会主义和谐社会的能力.*十六届六中全会 通过了《**关于构建社会主义和谐社会若干重 大问题的决定》,对构建社会主义和谐社会这一重大 战略任务作了具体部署.社会主义和谐社会是一个全 面的系统的工程,涉及到方方面面,其中*间关系 的和谐是社会主义和谐社会的一个重要方面.和谐社 会的真正实现,必须包括*间关系的和谐.像我们 这样一个大国,如果**不能顺畅地贯彻落实, 各个地方*各自为政,各个部门不能相互协调,是 不可能建设一个和谐社会的.*从构建社会主义和 谐社会的角度指出:加强制度建设,保障社会公平正 义,就要进一步明确*和地方的事权,健全财力与 事权相匹配的财税*.完善*和地方共享税分成 办法,加大财政转移支付力度,促进转移支付规范化, 法制化. (二)合理划分*与地方事务权责 十六届三中全会通过了《**关于完善社会 主义市场经济*若干问题的决定》,其中明确指出, "合理划分*和地方经济社会事务的管理权责.按 照*统一领导,充分发挥地方主动性积极性的原 则,明确*和地方对经济调节,市场监管,社会管 理,公共服务的管理权责.属于全国性和跨省(自治 区,直辖市)的事务,由*管理,以保证国家法制统 ,政令统一和市场统一.属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理,以提高工作效率,降低管理成 本,增强行政活力.属于*和地方共同管理的事务, 要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责 任.根据经济社会事务管理权责的划分,逐步理顺中 央和地方在财税,金融,投资和社会保障等领域的分 工和职责."**第一次明确区分了三个层次的事 务:全国性和跨省事务,地方性事务以及共回管理的事 务.这成为以后*与地方权限戋分的—个基础. (三)*间横向关系更加协调 以*为核心的**领导集体更加重 视区域协调发展,*多次提出继续推进西部大开 发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起, 鼓励东部地区率先发展.东部地区发展是支持区域协 调发展的重要基础,要在率先发展中带动和帮助中西 部地区发展.区域协调发展其中就蕴含着区域*间 横向关系的协调. 区域*间合作进一步升级.区域一体化,成为 国家和区域内各地*的共识,大融合的态势已经全 面展开.2008 年*先后通过了《进一步推进长 江三角洲地区改革开放和经济社会(下转第11 体.这些领导干部的*直接影响或决定着该单位或部门的工作作风,把不适于当带头人的干部从领导岗 位上拿下来,不仅仅是对*分子本人的惩处,也是 从根本上解决单位工作作风的手段,更能警示继任 者.人事部门采取降薪等手段对*分子进行经济处 罚.通过多手段的惩处,加大惩处的力度,提高*的 成本,从而有效减少*现象的发生. (三)提升惩处的威慑力 *分子都有着不同的心理偏好,有的爱权,有 的贪财,有的看重名誉地位.单一的惩处方式,往往难 以达到严惩*的目的.只有构建惩处机制,多种惩 处手段相结合,多个职能部门相配合,形成惩治* 的合力,使*分子不仅在经济上受到严惩,也要失 去名誉,地位和权力,最大限度增加*分子的心理 成本,博弈成本和受惩处成本,提升惩处的威慑力,达 到使*分子"不敢"*的效果. (四)严密惩处工作的程序 在惩处*机制的框架下,制定严密的制度规 范,各职能部门之间相互支持,相互配合,相互监督, 按照事实清楚,证据确凿,定性准确,处理恰当,程序 合法,手续完备的要求,通过联席会,协调会等形式, 集合多方智慧和力量,使对*分子的惩处程序更严 密,更合规合法. (五)发挥惩处的治本功能 惩处的根本目的是预防.惩处机制的各职能部 门,通过对所处理案件的剖析研究,发现管理中存在 的问题,吸取教训,堵塞制度漏洞,从而达到惩处一个 *分子,教育一批干部,完善一套制度的目的.在工 作实践中,各职能部门综合运用教育的说服力,制度 的约束力,监督的制衡力,惩治的威慑力,建设拒腐防 变教育长效机制,反腐倡廉制度体系和权力运行监控 机制,使反腐倡廉建设更有整体性,协调性,系统性和 实效性,完善惩治和预防*体系,从根本上预防腐 败现象的发生. j,窜kr 夸rjk:Ij'trjk-夸kjkjk}—}—窜k—9'}业,9j 鼗99 业I9 业毒krjk (上接第8页)发展的指导意见》和《珠江三角洲地区 改革发展规划纲要(2008—2020))),明确提出"一体化 发展","加快推进区域一体化进程"."长三角一体化" "珠三角一体化"正式上升到国家层面.长三角,珠三 角区域内各*也在诸多方面开始了一体化区域协 调,如金融一体化,信息一体化,交通一体化,环保一 体化,社保一体化等.
